惠州市:“法制副主任”制度

2016年07月06日13:45  
 

近年来,广东省惠州市在省委、省政府的正确领导下,结合惠州实际,积极探索基层社会治理的新制度、新机制,从2009年起探索和推行村(居)委聘任“法制副主任”制度,推动法治惠民和基层民主法治建设,进一步提高农村(社区)依法治理和民主自治水平,形成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境,真正把基层社会治理纳入法治化轨道,促进农村(社区)社会和谐稳定和经济健康发展。

一、村(居)委聘任“法制副主任”制度及其特点

村(居)委聘任“法制副主任”制度,是指在党委统揽下,动员各方力量,整合法治资源,鼓励基层村(居)委会以自主自愿为前提,聘任法制宣传志愿者为其村(居)副主任,开展法制宣传、培育法治精神,解决基层法律问题,推动基层依法治理的一项工作制度。“法制副主任”制度直接对接村民委员会、居民委员会等基层群众自治性组织,其虽然借用了村(居)委会副主任名称,工作地点设在村(居)委会机构内,但该制度实行的是聘任制、签合同,并非选举产生,也不介入原有的村(居)民自治,而只是提供法律咨询和法律服务,与相关村委会、居委会组织法的规定并行不悖。

“法制副主任”制度的设计遵循四个原则:坚持党的领导、尊重自主意愿、体现公益性质、培育法治意识。在特色上,突出专业性、公益性、社会性、规范性和荣誉性的特征。在推动上,惠州市循序渐进、因地制宜、分类指导。在指导上,惠州市突出经常性、有效性、长效性的有机结合。

二、村(居)委聘任“法制副主任”制度的开展情况

(一)探索与推行:

村(居)委聘任“法制副主任”制度探索,分为试点、推广、提升三个阶段,可以说是“应运而生、适时而立、顺势而推”。

2009年4月,惠城区、惠阳区探索出律师等法律专业人士担任村(居)委“法制副村长”、“农村法律顾问”制度。其后,惠州市以该两区作为试点,并在江北水北社区开展示范点的培育。在取得试点经验的基础上,惠州市多次召开了由法学教授、知名律师、基层工作者、传媒人和村民等参加的研讨会,对“法制副主任”的名称、定位、职责、目标、产生的方式以及合法性、操作性等问题都进行了论证,并收集国内类似举措的资料,比较各地优势,不断提炼惠州市的探索观点。经过三年的试点实践和论证,惠州市和市委组织部、市社工委、市团委等部门提出了村居委聘任“法制副主任”这一制度,市委市政府领导高度重视,指导并将其作为加强基层民主法治建设、社会管理创新和社会基本公共服务均等化的重要载体在全市推行。

2012年5月,惠州市委办公室、市政府办公室印发了《惠州市推行村(居)委“法制副主任”工作制度方案》,强化队伍建设,落实经费保障,并在当年底实现全市1265个农村、社区和林场办事处全覆盖。2014年3月25日,法制日报社和惠州市法学会联合在惠州召开“深化广东省惠州市村(居)委‘法制副主任’制度研讨会”,第九届、十届全国政协副主席,北京大学教授罗豪才等来自全国的专家学者对“法制副主任”制度进行论证,进一步提升“法制副主任”制度品质。

2013年,广东省人大常委会主任黄龙云等领导先后深入惠州五个县区,就“法制副主任”工作的探索和实践进行大范围的专题调研,充分肯定了惠州的做法,并鼓励惠州创新基层社会治理模式。2014年1月,广东省人大常委会召开调研评估会,认为这项工作值得在全省推广,并形成书面报告向省委汇报。2014年5月,广东省委办公厅、省政府办公厅印发工作意见,在全省推广。2016年,全国普法办印发2016年工作要点,把村(居)法制副主任制度作为基层依法治理的抓手在全国予以推广。

(二)工作职责:

“法制副主任”是自愿参加惠州市法制宣传志愿者服务总队的,由村(居)委会自主自愿聘请其担任副主任的法律专业人员。

围绕提高基层依法治理水平,惠州明确了“法制副主任”工作职责主要有以下六个方面:一是结合实际以案说法,开展法治讲座和法治宣传,担当基层普法的宣讲员。二是免费为基层组织审查合同文件、村规民约,为基层群众起草法律文书,担当法律文件的审查员。三是引导村居民积极参加村居治理活动,动员村居民依法办理自己的事情,发挥村居民在基层社会治理中的主体作用,担当着村居依法自治的引导员。四是协助基层组织处理经济纠纷、调解各类矛盾,引导群众通过合法途径表达诉求,提供法律援助,担当化解矛盾纠纷的调解员。五是创新服务内容和服务方式,全面服务村(居)当前重点难点热点工作,为“美丽乡村·三大行动”建设、乡村建设规划、传统古村落保护、农村集体产权确认和登记、“政经分离”的乡村治理等工作提供法律服务,把各项工作纳入规范化、法治化轨道,担当幸福村(居)的建设者。六是通过广泛接触基层群众,和基层群众交朋友拉家常打成一片,了解掌握不稳定因素的苗头,及时向有关部门反馈,担当社情民意的信息员。

三、村(居)委聘任“法制副主任”制度的成效和反响

“法制副主任”制度形成了一套以惠民利民为目的的新型基层治理模式,创新了基层社会管理的思维模式,增强了基层组织和两委干部的法治思维方式,满足了基层人民群众的法律需求,畅通了基层矛盾纠纷的化解渠道,是探索建立基层治理体系、推进基层治理能力现代化的一种有益尝试。

截至2016年5月,“法制副主任”共解答法律咨询169226次,提供法律意见6671条,审查各类合同5440份,开展法治宣传讲座10854次,修改、完善村规民约3820条,调解矛盾纠纷18673宗,提供法律援助3867次。创建“全国民主法治示范村”6个,“全省民主法治示范村(社区)”52个。

四、村(居)委聘任“法制副主任”制度的价值分析

“法制副主任”制度获评2014年广东省政府治理创新优秀案例奖,被媒体誉为“依法治国方略的乡土实践,基层社会治理的制度创新”,其价值意义主要体现在以下四个方面:

(一)以人民主体性定位法治惠民。法治建设的主体是民众,法治建设的服务对象也是民众。惠州市以前有过教训,政府对老百姓凡事都大包大揽,主动地把民主、法治、资金送到他们面前,结果老百姓还不买账。惠州市设计“法制副主任”制度时,改变了以往的做法,坚持民之所需,施政所向的理念,让民众成为法治建设主体,充分尊重民众的智慧和需求。政府虽然主动设置并把法制副主任制度推向全村,但是前提是村(居)委会要有这个需求。赋予村(居)委会签订聘用合同的决定权,变被动接受为主动要求,这实质上是人民主体性的突出体现。“法制副主任”制度开创了法治惠民的通道和平台,切实地将法律交给人民,把法治的思维输入到了寻常百姓家,让民众感受到法律确实能够保护权益,法律确实有用,从而让民众在运用法律的同时,对法律产生了信任和信仰。

(二)以制度创新性增强普法实效。“法制副主任”制度采用了群众更加喜闻乐见的宣传方式,把法律送到了田间地头,以便捷、高效的方式满足了基层群众对法律知识的渴求,产生了良好的效益和效果,让法治宣传教育更接地气,更聚人气,更有生气。村(居)委“法制副主任”制度,起源于创新普法方式方法,在实践中不断丰富内涵,现已上升为基层治理的一个抓手,其制度创新性表现在:一是把法治元素直接导入基层治理。把“法制副主任”直接落到村居这样的基层单元、单位。二是把法治宣传深化为法治实践。在深入开展全民普法教育的基础上,逐步深化到怎么让普法教育的成果转化为法治建设的成果,而出现的一个制度性探索。三是把法律服务延伸到基层群众。农村的法治资源贫乏,而法律服务需求逐渐增多,民主法治建设迫在眉睫,“法制副主任”直接让基层群众受益,让基层组织和基层政权也得到实惠。四是把法律人才引领到基层社会。以律师为主力的法律专业人士,志愿到广阔的农村,去熟悉、去研究中国广大的城乡基层,让法治建设真正落到最基层的村(居),实现法律人的社会担当和法治情怀。

(三)以思维法治化推进固本强基。以往,党委和政府对基层工作靠行政化手段,一方面造成了法律“有劲使不上”,另一方面,又让基层群众感到“法律很遥远”。法治意识相对淡薄的村(居)“两委”干部单靠过去的村规民约、风俗习惯,也难以在复杂的社会和市场环境中规避法律风险。“法制副主任”重要职责之一是,协助基层党委和政府用法治思维和法治方式研判社会舆情趋势,强化社会治理方面的制度性设计,统筹基层社区建设规划、换届选举、流动人口管理、生态环境保护、历史文化传承等全局性事项管理,发挥好党委政府在社会治理中的主导作用。同时,“法制副主任”积极动员居民参与基层社会治理,开展群防群治,拓宽居民参加社会治理的范围和途径,丰富居民参加社会治理的内容和形式,促进政府治理与居民自治良性互动。当民众的法治意识和法治观念增强了,村(居)实现依法自治,党在基层的执政基础得到有效夯实,乡土社会向法治社会转变,也就形成一种对政府的倒逼机制,政府本身也要用法治的思维和法治的方式去处理问题,这就能够将法治政府和法治社会建设有机地结合起来,形成一个在法治中国建设中的双轮驱动。

(四)以公益志愿性谱写协同善治。法制副主任的身份是法治宣传志愿者,在探索初期是自掏腰包,在推广时期才有了适度成本补贴。他们用一颗公益心服务基层,贴近民众,是实实在在地为基层民众办事,在奉献中体现价值,塑造了法律人的新形象,赢得了社会的尊重。正是这种公益志愿性,衍生出法制副主任的法律服务方式具有亲和力和公信力,在基层治理和矛盾化解中找到了利益的平衡点,以法治的思维和公平公正的方式赢得了民众的信赖。从科学、依法、民主决策原则指导下的政策选择来讲,“法制副主任”制度是各方共赢的最优选择,它汇聚多元力量,包括各级党委、政府及其相关职能部门、村(居)委、村(居)民和“法制副主任”,特别是法制副主任引导村(居)中的政权族权神权益权等各种力量在法治化轨道上和谐共生,对于构建基层社会协同善治新格局具有重要意义。

来源:地方供稿

(责编:赵鹏(实习生)、秦晶)