福泉市:“112”模式化解纠纷

2016年07月06日17:03  
 

贵州省委副书记、省委政法委书记谌贻琴到福泉市交调委调研

福泉市在社会治理体系建设中,将各类社会矛盾纠纷调解导入法治轨道,形成了独具特色的“矛盾纠纷多元化解福泉‘112’模式”。

“112模式”,即搭建“1”个平台——以调解中枢、专家人才库和考核激励三位一体构成贵州首个“矛盾纠纷多元化解联动平台”;完善“1”套机制——以联动机制、诉调衔接机制、司法确认机制构建多元化解联动体系;健全“2”个网络——调解组织服务网络和司法便民服务网络。

“112”模式的建立形成,有效整合了人民调解、行政调解和司法调解资源,实现了矛盾纠纷调处的全覆盖、法治化、常态化。让矛盾纠纷从受理、分流、调处全过程都处于透明运行状态,真正发挥了化解社会矛盾纠纷的作用。

一、背景与起因

福泉作为资源型、工矿型城市,矛盾纠纷一直多发频发,加之近年来工业化和城镇化快速推进,矛盾纠纷呈现出主体多元化、类型多样化、诉求复杂化的情况。面对矛盾纠纷的多元多变,如何建立一套行之有效的化解机制,成为市委、市政府高度关注并认真研究的一项重大课题。针对社会矛盾多发的复杂形势,福泉市政法综治部门在多次调查研究的基础上,下大力抓好人民调解工作,组建专业性人民调解组织、建立健全人民调解网络、落实调解奖励资金,强化“三调联防、多调联动”,实行“人民调解、行政调解、司法调解”齐头并进、无缝对接。市委、市政府高度重视,在组织领导、经费保障、机制创新等方面予以大力支持,人民调解工作取得了突出成绩,得到了省州的肯定和表彰。2013年全州人民调解现场经验交流会在福泉市召开,福泉市的矛盾纠纷调解机制得到推广。因为人民调解工作出色,2015年,福泉市法院被明确为全国50个、贵州省唯一一个多元化纠纷解决机制改革示范单位。福泉市以此为契机,结合基层社会治理的实际,重点在如何推动司法调解、行政调解、人民调解“三位一体”上提质升级上进行创新,在省州各级各部门的关心指导下,从矛盾纠纷的受理、分流、调处、监督、司法确认等薄弱环节上进行改革,通过市级统筹、搭建平台、完善机制,强化各级综治组织和调解组织建设,初步形成了独具特色的矛盾纠纷多元化解福泉“112”模式(即:搭建一个市级多元调处联动平台,完善一套以“司法确认”为切入点的诉调对接机制,充分发挥社会第三方调解组织服务网络和“三员两站”服务网络的作用),打通了依法、便捷、高效化解矛盾纠纷的“绿色通道”。摸索出来了独具福泉特色、效果凸显的“大调解”工作格局,走出了一条矛盾纠纷多元化解、无缝覆盖的创新之路,基本实现了“小事不出村(居)、大事不出乡镇、矛盾不上交”的工作目标,维护了社会和谐稳定。

二、做法与经过

(一)搭建“1”个平台,推进矛盾纠纷分流化解

一是建“调解中枢”。福泉市按照“市级统筹、资源整合、多方联动、高效便民”的思路,成立了市委领导挂帅,相关职能部门(单位)负责人为成员的多元化调处委员会,对全市矛盾纠纷多元化解进行全面指导、综合协调。多元化调处委员会下设多元化调处中心,明确为正科级机构,具体负责对跨部门、跨行业、跨区域矛盾纠纷进行审查登记、梳理分类、精准指派和跟踪督办,强化对各级各类调解组织的管理、指导、协调和考评,逐步建立规范统一的调度管理平台,有效解决了过去调解组织各自为战的问题。

二是建专家人才库。针对矛盾纠纷呈现出的行业性、区域性等特点,福泉市按照“多元吸纳、经验优先、实用为本”的原则,建立了由法律专业人才为主体,广泛吸纳社会管理、医疗卫生、交通事故处理等方面专业人员的114人专家人才库。对重大群体性、复杂性矛盾纠纷,统一由市多元化调处中心根据矛盾性质特点,随机委派或由纠纷当事人自主选择专家库人才进行调解,保障纠纷调解质量和公信力。

三是建立考核激励机制。建立政府出资和社会筹资相结合的多元化经费保障机制,市财政每年安排20万元专项资金作为以奖代补经费,专项用于调解组织及其从业人员的考评奖补,每成功调解一件矛盾纠纷,凭调解协议书或卷宗向市司法局申请兑现奖励,市司法局审查案卷,视难易程度给予调解人50-1000元的奖励,充分调动调解组织和调解人员的积极性。

四是推行政府购买公共服务机制。将矛盾纠纷调解作为公共服务项目和社会化服务产品进行培植,引入市场机制,变“花钱养人”为“花钱养事”。每年市财政预算25万元经费由市司法行政部门采取招标或定向委托的方式,向7个行业调解组织购买服务,签订服务合同,按服务质量兑现经费。通过购买服务的方式保障了现有调解组织的办公运转,解决了10名固定坐班调解人员的基本工资和养老保险等问题,避免了“拿钱养闲人”的情况,促进了各行业调解组织和社区调解服务工作的良性发展。

(二)完善“1”套机制,构建多元化解联动体系

一是健全诉讼与调解有机衔接机制。充分发挥法院审判权在矛盾纠纷多元化解中的引领、推动和保障作用,在市法院明确相关庭室负责司法确认工作,加强法院与行政机关、第三方调解组织的协调配合,进一步完善诉讼与行政调解、商事调解、行业调解、基层人民调解之间的衔接机制,人民调解委员会组织纠纷双方当事人调解达成协议后积极引导双方当事人向法院申请司法确认,保障了矛盾纠纷多元化解的法律效力,实现了诉调无缝衔接,有效解决了诉讼方式耗时长、费用高的问题,得到了群众的广泛认可和支持。

二是构建统一规范的司法确认程序。坚持“依法审查、便民高效”的原则,对申请司法确认的矛盾纠纷调解协议进行合法性审查,着力构建简单灵活、便捷高效、运转流畅的司法确认流程,推进司法确认工作规范化、系统化、长效化运行。在市法院、乡镇法庭设置便民窗口,免费为当事人提供司法确认服务,充分发挥司法确认“不收费、抗反悔、可执行、促效率”的特点和优势。

三是建立重点领域司法确认长效机制。进一步扩大司法确认制度适用范围,积极将矛盾纠纷多元化解工作引入信访维稳、矿群纠纷、城镇建设等重点领域。如在推进道坪镇和谐矿区建设中,由于利益关系相对复杂,致使矛盾纠纷依法化解举步维艰,原有的调解方式难以奏效。2015年,通过创造性地对矿区建设过程中达成的120件征拆补偿、搬迁安置协议进行司法确认,用法律手段避免了以往司空见惯的反悔现象,保障了拆迁协议的法律效力,有力促进了矿区的和谐。

(三)健全“2”个网络,实现调解服务全覆盖

一是健全第三方调解组织服务网络。加强第三方调解组织建设,按照“行业对口、专业对应、因地制宜、按需而设”的原则,建立医患纠纷、交通事故、矿群纠纷、征地拆迁、物业管理等7个行业性、专业性第三方调解组织,推荐“政治素质高、业务水平精、责任意识强、调解经验丰富”的人员担任负责人,负责相关领域矛盾纠纷的调解。同时,加强基层人民调解组织建设,按照村居自主推荐、市多元化调处中心备案管理的方式,整合乡镇(街道)综治、司法、村民小组长、两代表一委员等基层社会治理资源,建立基层人民调解组织84个,按照“五有六统一”标准,加强各级各类调解组织规范化建设,统一纳入市多元化调处中心统筹调度、考评管理,着力构建市、乡、村三级联动的调解组织服务网络。目前,福泉市共建立人民调解组织90余个,现有人民调解员619名。

二是健全“三员两站”便民服务网络。进一步发挥好人民陪审员、人民调解员、司法联络员及乡镇综治工作站、法官工作站的作用。在4个非法庭驻地乡镇设立法官工作站,在76个村居(社区)设立便民诉讼服务点,不断推进人民调解、诉讼服务、法律咨询、综合治理、司法救助、普法宣传等司法服务向基层延伸,畅通群众利益诉求表达、矛盾纠纷化解、法治宣传教育渠道,增强广大群众的法治意识和依法维权能力,进一步夯实全面依法治理的群众基础。

三、成效与反响

福泉市实施矛盾纠纷多元化解“112”模式以来,在实践中取得了良好成效,一是实现了矛盾纠纷高效快捷化解。充分发挥第三方调解组织机动灵活、高效便捷的特点和优势,通过采取现场调解、就近司法确认一条龙服务,在调解协议达成的第一时间就能取得案结事了、定分止争的效果,将一般性矛盾纠纷化解时间控制在3日内,重大疑难案件化解时间控制在15日内,30%以上的矛盾纠纷实现了当日化解结案,比诉讼方式节约90%以上的时间成本。二是有效节约了司法资源。通过建立健全“市、乡、村”三级联动的调解组织服务网络,充分发挥第三方调解作用,大量的矛盾纠纷实现了基层化解、源头化解、诉前化解,矛盾纠纷化解的主体逐步从司法机关、行政机关转为第三方调解组织,化解方式逐步从诉讼程序转为调解程序,化解过程逐步从非理性上访转为理性沟通。截至目前,福泉市累计办理司法确认案件537件,通过“非诉”的方式为矛盾纠纷画上了法律句号,大大节约了司法审判资源,提高了多元化解效率。三是实现了诉与非诉的无缝对接。将司法确认制度依法导入矛盾纠纷多元化解“112”模式,促进了审判机关在纠纷化解中司法引领、法治监督作用的发挥,既审查了调解协议的合法性、公平性,又保证了矛盾纠纷当事人权利义务的对称性、平等性,给“非诉”的纠纷解决方式赋予“与诉同等”的法律效力,保障了调解协议的抗反悔性和可执行力,有效破解了过去“调解—反悔—再调解—再反悔”的效力缺失难题。四是充分调动了调解组织和调解人员的积极性。通过设立第三方调解专项资金,推行业绩主导、个案补贴、以奖代补等考评激励机制,加强对第三方调解组织及调解人员的监督管理和责任追究,既规范了调解行为,提高了调解工作效率,又激发了调解组织和调解人员的主动性、积极性。2015年以来,全市各级调解组织共调解各类矛盾纠纷2639 件,调解成功2572件,调解成功率达97%,90%以上的矛盾纠纷及时化解在基层一线,增加了社会和谐因素。

福泉市的“112”模式在《黔南报》、《法制生活报》、《贵州日报》、《人民法院报》、《法制日报》、民主与法制网、人民网等媒体上报道,2016年1月22日黔南州委政法委专门召开“全州社会治安防控体系建设暨矛盾纠纷多元化解福泉‘112’模式现场推进会”进行推广,中共贵州省委副书记、省委政法委书记谌贻琴、省人民政府副省长、省公安厅长孙立成亲自到福泉视察调研,指示将福泉的“112”模式作为社会治理成功范例和先进经验在全省进行推广,2016年3月29日,省委以项目观摩的形式,组织全省9个地州市和88个县市区特区党委分管领导和政法委书记实际参观学习,并在福泉召开了“全省矛盾纠纷多元化解现场观摩会”,会上,中共黔南州委常委、福泉市委书记黄伟作了《创新机制解纠纷 多元联动促和谐》的经验交流发言,交流发言并得到省委领导的充分肯定与高度评价。

2016年4月以来,省内外共有90余批县市政法综治部门前来参观学习,对福泉“112”模式大加赞赏,认为福泉市的经验做法是一种机制创新,具有较强的可操作性,极具推广价值。

四、探讨与评论

在“112”模式探索实践中可以得出,推进矛盾纠纷多元化解,坚持以人为本是宗旨,发挥调解组织作用是基础,依靠法治解决问题是保障,整合资源形成合力是关键。目前,中央综治办已确定将福泉“112”模式列为全国31个“矛盾纠纷多元化解工作创新项目”之一,现已拟订项目计划书。下一步,福泉市将认真贯彻省委谌贻琴副书记的重要讲话精神,进一步总结经验,完善机制,将工作向深度和广度进一步拓展,切实解决第三方调解组织专业水平不够高、诉调对接信息化运用不足、联动机制不够健全、基层调解组织服务群众能力不强等问题,不断提升基层社会治理能力和法治化水平。

在大胆探索,构建“112”模式的过程中,有以下启示:

一是必须抓好调解人员的培训,提升第三方调解组织专业化水平。虽然整合了调解资源,建立了强有力的组织领导机构。实现了“联动”,但调解组织聘请的调解人员仍然存在责任心和专业水平不足的问题,调解成不成功,很大程序上取决于调解人员的能力水平,因此,加强调解人员的综合能力培训,提升调解水平非常重要。

二是必须完善“联动”的制约机制,实现资源的真正整合。矛盾纠纷联调,一个平台对下,统一集中受理、按属性和职能进行分流,减少了当事人寻求调解过程中的推诿,但一些矛盾纠纷涉及到多部门配合协作,领导小组办公室必须要根据情况,有效调配参与人员,整合调解资源,提升调解成功率。

三是必须保障调解经费。不仅要充分保障基层人民调解组织的办公经费,而且要保障调解人员的劳动薪酬,要激励调解积极性,留得住调解能手。另一方面还要考虑矛盾纠纷的复杂因素,落实化解经费,支持调解组织和调解人员对一些特殊矛盾纠纷的灵活解决,实现矛盾纠纷就地及时调处化解。

四是必须推行政府购买服务方式,变“财政养人”为“财政养事”。要完善相关制度,通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由政府承担的矛盾调解工作转交给社会组织,以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率,改善社会治理结构,实现矛盾纠纷调解的专业化、社会化、多元化。

来源:地方供稿

(责编:赵鹏(实习生)、秦晶)