铜仁市:重大决策社会稳定风险评估

2016年07月07日15:34  
 
2014年初,碧江区茅溪村事先通过风险评估排查并消除风险点。
2014年初,碧江区茅溪村事先通过风险评估排查并消除风险点。

贵州省铜仁市虽然地处欠发达、欠开发的武陵山集中连片贫困地区,但从来不乏改革创新的理念和作为。自2008年以来,铜仁市不断探索与完善重大决策社会稳定风险评估机制,将社会稳定风险评估贯穿重大决策的全过程,把矛盾纠纷妥善解决在实施前,通过抓民生保稳定,抓住了问题的根源和本质,推动了经济社会发展,维护了社会和谐稳定,密切了党群干群关系,为提高基层社会治理现代化水平做出了新贡献。

一、背景与起因

在经济社会加快发展的同时,社会矛盾加剧,维稳压力大。2008年,原铜仁地委以问题为导向,在贵州省率先开展重大决策社会稳定风险评估(以下简称重大决策社会风险评估)工作,先后下发了《铜仁地区重大事项社会稳定风险评估工作方案》《铜仁地区关于开展社会稳定风险评估工作的意见》等文件,有效地推动了地方党委政府科学决策,化解了社会矛盾,维护了地方和谐稳定。2009年春节期间,德江县发生“2.8舞龙事件”后,铜仁地委、行署高度重视,先后出台《铜仁地区重大事项社会稳定风险评估工作管理规定》《关于认真做好重大事项社会稳定风险评估工作的通知》等文件,对重大决策社会风险评估工作进行了规范,逐步建立起“风险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹”的工作机制,效果明显,积累了一定的经验。2010年12月铜仁重大决策社会风险评估工作在全国政法工作会议上作为典型经验作交流发言。2011年,铜仁撤地设市后,市委结合工作实际,又出台了《铜仁市重大决策社会稳定风险评估实施办法》《关于进一步深化重大决策社会稳定风险评估工作的通知》等文件,进一步深化和推动重大决策社会风险评估工作,得到了中央和省委充分肯定。2014年4月,铜仁市第一届人大常委会第十六次会议审议通过地方规范性文件《铜仁市重大决策社会稳定风险评估实施办法》,标志着铜仁市重大决策社会风险评估工作进入法治化轨道。

二、主要做法与经过

(一)把“两个坚决防止”作为重大决策的前置条件。铜仁市把凝聚民心、共谋发展作为重大决策社会风险评估工作的价值追求。全市各级各部门始终坚持民生优先,把坚决防止脱离群众、坚决防止与民争利“两个坚决防止”作为重大决策社会风险评估的出发点和落脚点,作为作决策、上项目、抓发展的基本前提,最大限度保障群众利益。一是准确把握重大决策事项。《铜仁市重大决策社会稳定风险评估实施办法》对重大决策事项进行了界定。重大决策是指决策机关作出直接关系一定范围人民群众切身利益和社会公共利益且易引发社会稳定问题的决策事项。主要包括涉及征地拆迁、环境影响等重大项目建设和涉及改革改制、社会保障、公益事业、民风民俗、政策制定等有可能影响社会稳定事项的决策。二是重大决策社会风险评估做到合法合理,坚决防止脱离群众。决策机关决策必须在相应的决策权范围内进行,决策内容和程序必须符合法律、法规规定,保持政策的连续性和统一性;决策事项及拟采取的措施、办法必须经过民主决策,符合广大人民群众的根本利益和社会公共利益,兼顾长远利益和现实利益。三是重大决策社会风险评估做到公平公正,坚决防止与民争利。评估主体具有独立性,确保客观、公平、公正。重大决策事项必须经过严格的评估程序,全面分析论证、广泛征求意见,应特别注重征求有直接利益关系群众的意见,保障群众的参与权、知情权、表达权和监督权,从而得到大多数群众理解支持。四是广泛收集社情民意,充分尊重民众的知情权和选择权。铜仁市成立了市委社情民意办公室,构建手机短信、专用电话、专门网站“三位一体”的“民情快车”工作平台,全方位、多层次、宽领域搜集民意、聚集民智、化解民怨,评估可能存在的风险隐患,及时采取应对措施,做到决策前全面征求民意、决策时充分体现民意、决策后合理引导民意。

(二)把“三化四纳入”作为推进评估的重要保障。铜仁市将重大决策社会风险评估工作作为推动党委政府决策民主化、科学化的重要抓手。凡涉及有可能影响社会稳定事项的决策,必须按照《铜仁市重大决策社会稳定风险评估实施办法》开展重大决策社会风险评估工作,将重大决策社会风险评估作为重大决策前的法定程序,加快推进重大决策社会风险评估常态化、规范化、法治化进程,最大限度预防和化解社会矛盾,努力降低社会不稳定因素,为经济社会发展大局保驾护航。《铜仁市重大决策社会稳定风险评估实施办法》明确规定,风险评估做到“四个纳入”:一是将重大决策社会风险评估工作纳入现行决策程序,做到凡重大决策无风险预测不上会,风险点不查清不决策。二是将重大决策社会风险评估工作纳入部门职能,对职能职责所涉社会稳定风险点、自身作出的重大决策、内部风险防范消除措施实行台账管理。三是将重大决策社会风险评估工作纳入审批体系,做到市、县两级有审批权限的职能部门,审批重大决策事项必须同步审查重大决策社会风险评估工作报告。四是将重大决策社会风险评估工作纳入绩效管理,制定《重大决策社会稳定风险评估责任追究办法》,对因重大决策社会风险评估工作不力导致决策失误引发社会稳定问题的严格责任追究。

(三)把“五个同步考虑”作为项目决策的基本要求。铜仁市紧扣稳定与发展两条主线,对工程项目实施带来的发展红利与民生问题进行科学考量,始终坚持把重大工程项目选址与征地拆迁、总体规划与人员安置、产业布局与促进就业、城镇化推进与社会保障、经济建设与生态建设同步考虑,“五个同步考虑”较好地实现了经济发展、民生改善和生态效益的共生共赢。将制度设计和政策协调结合起来,统筹解决失地农民住房安置、转移就业、社会保障等问题;将项目用地尽可能确定在农用地相对较少、拆迁量小、交通便利、资源配置较好、群众积极性较高和成本较低的区域,着力降低风险,促进加快发展;将项目建设与环境保护结合起来,坚决不上对环境资源破坏大的项目,守住生态底线。

(四)把“六类风险点”作为评估审查的主要内容。铜仁市把民生问题、社会管理、资金链问题、干部能力、舆论炒作以及诱发性问题“六类风险”作为重大决策社会风险评估工作的必评内容,重点审查决策是否损害群众根本利益;是否带来社会治安、公共安全、环境污染等问题;是否会因项目资金链断裂导致工程不能继续、财政负担过重等问题;是否会因干部作风不实、能力不足等诱发不稳定因素、激化社会矛盾;是否存在引发舆论风波、媒体恶性炒作的可能性;是否会因风险消除不力演变成如强揽工程、地方黑恶势力、群体性案(事)件等深层次风险。按决策事项对社会稳定影响程度进行风险等级管理。

(五)把“七步工作法”作为决策评估的必经程序。重大决策社会风险评估工作跨越各个部门、不同领域和多个层级,涉及经济社会管理的各个方面,铜仁市认真研究工作中的共性问题,探索工作规范化拓展普及的有效方式,在实践中将重大决策社会风险评估工作固化为七个环节分步推进。一是按照谁决策、谁评估原则明确评估主体,制定评估方案。二是全面摸底排查,征求群众意见。三是预测潜在风险,建好风险台账。四是制定防范预案,明确化解措施。五是全面分析论证,兼顾发展稳定。既不因风险存在而简单否定决策,又不因急于决策而忽视社会风险。六是确定风险等级,作出评估结论。将相关利益方意见按比例确定高、较高、一般和低风险四个等级,作出不予实施、暂缓实施、分步实施和可以实施的结论。七是运用评估结论。决策主体将评估结论作为决策的依据,填报登记表送同级维稳部门备案,确保决策事项在跟踪指导下顺利实施。“七步工作法”作为决策评估的必经程序,体现了走群众路线的根本要求,贯穿着“双强化双化解”的工作精髓,有力保证了决策实施的科学性和项目建设的可行性。

(六)把“引入第三方评估”作为提升重大决策社会风险评估效能的有效途径。铜仁市积极探索建立“引入第三方评估”工作机制,坚持“党政引导、独立运作、委托评估、权责明确”原则,要求具备条件的区县要积极引导、组建第三方独立评估机构开展重大决策社会风险评估工作。同时,在重大决策社会风险评估工作中邀请律师、公证员、新闻记者等第三方人员参与走访调查及分析论证等重要环节,充分发挥第三方中立高效的优势,确保评估结果更加客观公正,不断提升重大决策社会风险评估工作整体水平。目前,铜仁市共有第三方重大决策社会风险评估公司8家,2015年共评估各类事项118件,为重大决策社会风险评估工作健康发展提供强有力支撑。

三、主要成效与反响

(一)发挥稳定对经济社会发展的基础性作用。2008年铜仁市GDP不足200亿元,财政总收入不足20亿元;尚有7个国家扶贫开发重点县、122个重点乡镇、1781个重点村,70万人口尚未脱贫,这种欠发达、欠开发,迫切需要加速发展。一些干部担心建立社会稳定风险评估机制,会让好不容易争取来的项目在开展风险评估中流失,会给发展套上紧箍咒,延误发展时机。然而,实践的成果彻底打消了上述顾虑,只要在重大决策前,认真开展重大决策社会风险评估工作,就能从源头预防和减少矛盾纠纷,有效降低不稳定因素,较好地发挥维护稳定、促进改革发展的作用。全市财政总收入从2008年不足20亿元,增加到2015年的56.61亿元,增长接近三倍;地区生产总值从2008年不足200亿元,增加到2015年的760.73亿元,年均增长率保持12%以上,高于全国平均水平;固定资产投资从2008年的不足100亿元,增加到2015年的4541亿元,是当初的45倍多;全市城区面积达到150平方公里,是2008年的1.9倍,常住人口城镇化率达到43%,比2008年提高了21个百分点。

(二)促进重大项目落地和发展。铜仁市本着“合法、合理、可行、可控”原则,凡潜在风险在可控范围内的,都予以通过,并将风险消除措施同步跟上,有效促进了重大项目落地和发展。四年多来,全市先后评估重大项目3200余件,决定暂不实施的仅有42件,占已评项目1.3%,决定暂缓实施102件和分步实施316件中,通过深入排查化解矛盾,严防资金、安全、利益纷争等方面的风险,都得以顺利实施。据不完全统计,全市仅在道路建设、水库建设、城镇扩容以及各县(区)各类园区建设项目上,就排查化解矛盾纠纷5.33万余起,被誉为“德江奇迹”的“城市经营”模式列入全国新型城镇化十大范例。

(三)推动矛盾化解工作深入开展。铜仁市将稳定风险预测在先、排查在前、化解联动,不仅发现了大量潜在矛盾隐患,也同步消化了大量暴露和反映的问题。2008年之前,全市每年矛盾纠纷都在5000件内,化解率不足80%。而在全面推进风险评估中,广大干部通过广泛深入排查,仅2015年就排查登记13060件,同步成功调处12799件,化解率高达98%。过去一些山林、土地边界纠纷等老大难问题,在风险评估中用经济的、政策的措施得以有效解决;过去一些历史遗留的骨头案、钉子案,在风险评估过程中与新矛盾、新问题同步解决,保证了群众的合理诉求,有效减少了大量不稳定因素。2008年维稳部门归类为重大矛盾隐患的297件,至2015年仅有46件,并结合排查出的新矛盾,通过部门联动协作,全部妥善化解或处置。

(四)提高了科学决策、民主决策水平。铜仁市通过推行风险评估“七步工作法”,把充分调研、科学论证、民主决策统一起来,调动各级各部门广泛参与和密切配合,特别是涉及征地拆迁、安置补偿等事关群众切身利益的决策,通过与群众面对面磋商,开通“民情快车”广泛收集社情民意,充分发动相关职能部门释疑解惑,不仅为重大决策节约大量行政成本,也为科学民主决策提供民情依据,避免了违背群众意愿的乱决策和一意孤行的“拍脑袋”决策。近五年来,市级层面运用风险评估结果决策的重大事项,涉及61个重大项目建设,4个政策制定,3个重大案件审理,未出现一起因决策失误引发不稳定问题。

四、探讨与评论

(一)重大决策社会风险评估是稳定与发展的“粘合剂”。实践证明,重大决策社会风险评估既是一种方法,也是一种技巧,更是一种理念,是统筹好第一要务与第一责任的“粘合剂”。通过努力,铜仁市在不断推进重大决策社会风险评估工作的同时,也在进一步延伸对发展与稳定这一科学命题的有益探索,初步实现“以稳定保发展势头,以发展固稳定根基”的良性循环。

(二)重大决策社会风险评估是加快发展的“稳压器”。铜仁市把重大决策社会风险评估作为重大决策的“刚性门槛”、法定程序,改革推进到哪里,重大决策社会风险评估就跟进到哪里;发展推进到哪里,重大决策社会风险评估就跟进到哪里;群众利益聚焦在哪里,重大决策社会风险评估就站位到哪里,从源头上预防和减少社会矛盾,发挥了经济社会发展“助推器”、社会和谐“稳压器”、群众利益“保险阀”作用。

(三)重大决策社会风险评估是提高社会治理现代化水平的创新之举。重大决策社会风险评估工作是运用法治思维和法治方式服务经济社会发展、推动社会治理现代化的成功实践,是预防化解社会矛盾的治本之策,是一项永不竣工的工程。铜仁市始终坚持依法治理和源头治理矛盾纠纷的工作理念,将重大决策社会风险评估工作作为护航当前改革发展的重要决策保障机制,以更加精细化的风险管控方式,针对性地消除和化解决策风险,确保发展和稳定共促双赢的良好局面。

在改革实践中,铜仁市坚持以兼容并包的理念不断完善和发展重大决策社会风险评估体制机制,加强与全国各地的工作沟通交流。近年来,先后有中央维稳办、中国人民公安大学、上海行政学院、山东、福建、四川、湖南、山西、内蒙等省市和本省的兄弟市州共56批1000余人次来铜仁市考察交流。铜仁市也通过走出去的方式,先后到江苏苏州、辽宁大连学习各地的先进经验,再根据工作实际进行本土化改进。通过各种途径持续完善和优化铜仁市重大决策社会风险评估工作,为铜仁市科学发展、后发赶超、同步小康营造更加和谐稳定的社会环境。

来源:地方供稿

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2013年6月,省委秘书长,时任铜仁市委书记刘奇凡同志提出打造铜仁风险评估“升级版”的要求。
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建立稳评专家人才库。
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2010年12月,时任铜仁地委书记廖国勋在全国政法工作会议上发言介绍稳评“铜仁经验”。
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2013年11月,时任铜仁市委副书记李建在全国风险评估工作经验交流会上发言,介绍铜仁风险评估工作开展情况。
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(责编:赵鹏(实习生)、秦晶)