晋中市:依靠法治提升乡村治理能力

2016年07月08日09:51  
 

法治文化墙

晋中市是一个农业大市,晋中市350万人口,农村人口占到180余万,130多个乡镇、街道中,乡镇就占到118个,2700余个行政村,覆盖了晋中市80%以上的地域。2015年以来,晋中市深刻剖析当前农村治理中的难点,并在此基础上从加强基层组织建设、规范涉农权力运行、加强法治宣传教育、构建纠纷化解机制、加强公共法律服务体系建设5个方面提出17条具体举措,形成从前端法治教育到中端依法治理再到末端纠纷化解整体化运行闭环式基层法治化治理体系,为化解当前农村治理中的突出问题进行了实证探索,取得了明显成效。

一、背景起因

党的十八届四中全会指出:“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”。农村处于国家治理体系的最基层,是社会的“终端”和“末梢”,也是当前法治建设相对薄弱的领域。随着农村改革的深入推进,农村利益格局不断调整,农村社会正在发生深刻变化,农村治理机制不完善、村基层组织权力运行不规范、农村法治宣传教育机制不健全的问题日益凸显。一是农村社会治理机制相对滞后。近年来随着选举制度的落实,村民权利意识越来越强烈,但农村组织干部的权力制约存在制度缺失。处于农村治理核心地位的村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度、村务公开制度“三项制度”和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”保障农民合法权益的作用发挥不够。二是基层权力行使缺乏有效的制度规范。部分基层干部人治思维和官本位思想仍很严重,习惯于“做工作”“讲人情”等工作方式,凭经验和个人想法作决策、下命令,甚至不懂法、不用法,有法不依、执法不严,不能熟练运用法治思维、法治方式和法治手段完善治理机制、解决具体问题。三是农民群众整体法治观念还比较淡薄,“信访不信法”、“紧盯权利、无视义务”等问题还比较突出,农村尊法学法守法用法氛围不浓,农民群众法治意识亟待增强。四是涉农矛盾纠纷处于多发态势。干群矛盾、土地确权登记、土地征占、承包地流转等引发的新矛盾、新问题不断产生,涉农信访占信访总量的比例高位运行,农村化解矛盾和维护社会稳定的难度增加。基层干部在处理应对这些矛盾纠纷时存在随意性和短期性,没有形成持续稳定的机制。与纠纷化解面临的形势和需求相比,司法、调解、仲裁、法律服务等法治资源相对不足。涉农纠纷的化解难度不断加大,给基层稳定带来很大压力。基础不牢,地动山摇。尤其是在类似于晋中这样的农业地区,法治建设必须以基层、以农村为基本载体,只有着力做好基层基础工作,规范基层权力运行,提升农村整体法治化治理能力,畅通纠纷化解机制,把依法治国各项要求落实到最基层,使农村治理走上法治化轨道,形成良性运行机制,让依法治国在农村生根发芽,真正实现农村治理法治化。

二、主要做法

基于对晋中属于农业大市以及在农村法治建设上存在短板等需求和现状的把握,晋中市提出把推进农村治理法治化作为法治建设和社会管理创新课题,以市委、市政府名义印发《关于深入推进农村治理法治化的实施意见》,提出5个方面17项具体举措。按照“试点先行、示范引领”的工作思路,先期在太谷、祁县两个农业县开展试点,两个县又分别选择2—3乡镇,8—10个农村开展农村治理法治化示范点建设。主要做法概括为“四个切入”:

(一)从“依法自治”切入,全面加强农村基层组织建设。农村治理的核心在于基层组织建设,推进农村治理法治化需要廓清国家治理与村民自治的分界,依法规范基层组织自治权的运行。晋中在全面加强农村基层组织建设上发力,完善村民会议、村民代表会议、村民监督委员会等工作运行机制,各类村级组织的权责范围、运作流程、监督关系在制度层面得到明确,各行政村全部成立了村务监督委员会,逐步形成了村党支部为领导核心,村委会为主体,村务监督委员会、村经济合作社、群众团体、社会组织共同参与,民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的农村治理架构。为规范基层组织运作,按照“基层干部会操作,农民群众看得懂”的要求,制定出台了《推进农村基层权力运行规范化建设的指导意见》,提出农村权力运行规范化建设三项重点任务。一是依据相关法律法规和自治原则,对各村级组织应办理的事项梳理、归纳、审核,编制农村基层权力清单。二是按照简便、高效要求,明确事项办理的具体步骤,设置运行程序,绘制权力运行流程图。三是建立健全内容真实、简明易懂的基层权力透明公开制度。制定下发了《农村基层权力指导目录》,把农村基层权力划分为重大决策类、村务管理类、便民服务类3类30条,涵盖农村重大决策、重大活动、重大项目、“三资”管理、工程建设、宅基地审批、土地征收、保障救助等村民普遍关心的事项。过去,乡村管理制度散落在各类文件中,有的干部底子不清,很多群众心中不明。通过清单化管理、流程化运行、制度化公开,使农村基层组织的职责权限清晰化、流程化、规范化,农村管理由散漫式向规范式、人治式向法治式转变。祁县作为农村治理法治化首批试点,推出《村级自治、管理、服务规则(26+x)》,把村级权力运行和保障清单总结归纳为三个方面26条,包括重大决策事项4条,管理服务事项17条,运行保障制度5条以及部分乡镇农村适用的个性规则x条,逐条绘制了工作流程图,并对每个工作流程图以漫画的形式作了图示讲解。流程图、漫画图在每个村的显要位置公示上墙,并印制成图文并茂的小册子发放到户,利用微信平台宣传到人,真正把权力运行晒到阳光之下。试点一段时间后在晋中市所有农村全面推开,因其“简单、管用、好操作”的特点,很快在晋中市农村落地生根。

(二)从“法治政府”切入,依法规范涉农行政权力运行。把推进“六权治本”作为农村治理法治化的重要引领,以涉农权力运行的法治化带动农村基层治理的法治化。按照中办国办印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求,指导县、乡两级对出台的规范性文件进行全面清理,编制公布涉农法律法规规章目录、涉农行政权力清乡镇公共服务事项目录,共梳理出法律法规规章明确规定由乡镇政府实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的行政权力60项;由规范性文件设定,上级政府部署交办以及乡镇应当承担的其他公共服务事项37项。乡镇涉农部门和乡镇政府按照对应事项绘制权力运行流程图,明确涉农部门、乡镇政府、村级组织、村干部等权力主体的岗位职责,严格依据“权力清单”行使权力,实现“法定职责必须为,法无授权不可为”,确保农村权力运行“工作有程序、程序有控制、控制有规范、规范有依据”。在涉农事项办理上,构建统一规范和协调运作的乡村两级便民服务中心,在乡镇(街道)设立了148个便民服务中心,在行政村(社区)设立了2887个便民服务代理点。围绕面向群众的热点事项,将林业、计生、民政、社保等面向群众的60余项行政审批及服务事项下放到乡镇和村(社区)办理,乡镇和村(社区)将水、电、气、医疗、卫生、社会保险、就业等公共服务以及相关审批的预审、表格下载、查询咨询等服务纳入乡镇和农村(社区)便民服务代办点办理。政务服务向基层延伸,使广大群众办理事项基本上实现了“小事不出村、大事不出乡”。

(三)从“法润晋中”切入,构筑农村治理法治化的根基。法治意识提升是推进农村治理法治化的根基所在。为此,在晋中市范围内开展了“法润晋中”系列行动。一是大力实施“法律明白人”培育工程。以农村青年、基层干部作为重点,每个行政村“两委”选派一名熟悉法律的兼职法治干部,每个行政村培养5至8名“法律明白人”。二是大力实施“法治思维引领工程”。依托农村普法讲师团采取集中培训、巡回讲法、以案说法等形式,对农村“两委”干部开展了持续性、常态化法律知识培训。三是大力实施“法治阵地全覆盖工程”。以中心乡镇、重点村公共文化设施建设为重点,组织有条件的乡村建立法治公园、法治文化长廊,形成各具特色的农村法治品牌,打造了一批群众喜闻乐见,融于群众生活农村法治文化阵地。依托这些阵地,提高了法治宣传教育的覆盖面,在农村营造了浓厚的学法用法氛围。四是大力实施“法律服务直通车工程”。晋中市共建立乡镇(街道)法律援助工作站132个,农村联络点2000余个,2942个村(社区)全部配备法律顾问。太谷县围绕农民群众需求量身定做了综合性法律服务信息平台软件,整合法律咨询、法律顾问、人民调解、法律援助、信访投诉五项内容,运用现代信息网络技术,实行专人专业引导,手机传递对接,网络跟踪督办,达到一条热线,多样服务,使有限的法律资源综合利用,发挥出最大的社会效益。

(四)从“平安乡村”切入,构建及时便捷的纠纷化解体系。按照建立多元化调解工作体系的要求,晋中市11个县(区、市)全部组建县级人民调解中心,县一级实行信访接待中心、矛盾纠纷调解中心、法律援助中心联动运行模式。乡镇一级探索实行调处中心实体化运作,按照“组织机构健全、人员队伍专业、工作运行规范、调解效能彰显”的基本要求,以司法所和乡镇调解委员会为依托,整合信访、综治、乡镇农经站等基层站所力量,将乡镇调处中心打造成融社情民意分析研判、矛盾纠纷排查调处、大调解工作协调管理于一体的一线实战平台。在涉农纠纷化解上实行流程化运作,乡镇调处中心设立专门窗口、专人负责涉农纠纷接待,坚持定期排查和集中排查相结合,随时了解、发现、掌握各种纠纷情况,形成全覆盖、无疏漏的大排查、大调解网络,对排查出的矛盾纠纷及时调处,特别是涉及面广、时间跨度大,容易引发群体性事件的疑难复杂矛盾纠纷,市县指派法律服务团专案化解、专项攻坚,确保矛盾不堆积、纠纷不激化,处理有根据,权益有保障。

三、初步成效

从目前农村治理法治化推进运行来看,成效亦初步显现,具体有以下几方面:

一是夯实了党建基础。规范化建设使农村党支部的职能定位、工作重点更加明晰,改变了以往农村基层党建工作“就党建抓党建、就支部抓支部”等片面认识,有效强化了党对农村工作的领导,实现了基层党建抓手的拓宽和突破。

二是强化了自治功能。通过完善村民会议、村民代表会议、村民监督委员会等工作运行机制,各类村级组织的权责范围、运作流程、监督关系在制度层面得到明确。

三是规范了权力运行。过去,村务工作相关制度散落在各类文件中,干部不清楚,群众不明白。通过基层权力规范化建设,特别是《村级自治、管理、服务规则(26+x)》的推广运行,使农村基层组织和农村干部的职责权限清晰化、流程化、规范化,职责权限具体直观,办事流程一目了然,农村管理由散漫式向规范式、人治式向法治式转变。

四是密切了干群关系。规范公开的机制有效提升了群众民主意识,农村大小事宜都在群众眼皮底下阳光运行,群众对干部的猜疑和误解大幅减少,给了群众一个明白,还了干部一个清白,拉近了干群之间的距离,打通了服务群众“最后一步”。

五是维护了基层稳定。农村治理法治化把矛盾纠纷的解决引导到运用法律、依靠法治的轨道。从目前的情况来看,晋中市信访总量和赴京非访数量得到一定控制,涉农信访纠纷多发的态势有所遏制,社会矛盾进一步缓解,法治正在成为化解基层矛盾纠纷的主渠道。

四、分析体会

农村治理法治化是落实依法治国战略布局的重要内容,必须从基础性、全局性和战略性的高度来认识、摆位和推进。推进农村治理法治化,是全面推进依法治国的“大厦之基”。习近平总书记强调,“社会治理的重心必须落实到城乡社区,社区服务和管理的能力强了,社会治理的基础也就实了”。党的十八届四中全会指出:“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”,明确提出了“推进基层治理法治化”的要求。晋中市作为农业大市,实现法治晋中建设目标,必须以农村基层治理法治化为基本载体。推进农村治理法治化,是实现农村治理体系和治理能力现代化的“治本之策”。法治是治国理政的基本方式,更是完善基层治理体系的根本所在。有效解决当前农村治理面临的基层干部人治思维和官本位思想严重、农民整体法治观念淡薄、农村社会治理机制滞后等问题,必须走农村治理法治化道路。推进农村治理法治化,是实现农村和谐稳定的“长久之计”。和谐社会本质上是法治社会。推进农村治理法治化,强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,对于维护农村社会和谐稳定、实现农村长治久安具有重要意义。面对农村社会稳定的复杂形势,必须更加充分地发挥法治的重要作用,切实把矛盾纠纷的解决引导到运用法律、依靠法治的轨道上来,从根本上确保农村和谐稳定。

一年多的实践表明,农村治理法治化对于解决当前农村治理中的诸多问题具有制度化、稳定化、累积化成效。加强基层组织建设、规范涉农权力运行、加强农村法治宣传教育、构建涉农纠纷化解机制、加强农村公共法律服务体系建设等每一个方面都是复杂的社会系统工程。晋中推进农村治理法治化实践刚刚起步,下一步将吸收借鉴相关领域理论研究成果和国内其他地区有益经验,久久为功,持续发力,走出一条农村治理的法治化、现代化道路。

来源:地方供稿

(责编:赵鹏(实习生)、秦晶)