景宁县:“空心村”分类治理路径

2016年07月08日09:56  
 

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改革开放以来,我国的城镇化、工业化迅速发展,农村中土地产权制度不断完善,家庭联产承包责任制逐渐落实,农村经济结构的战略性调整不断加快,农业生产效率大幅度提高,大量的农村剩余劳动力从土地中解放出来,不断向城市与非农产业转移,并且随着城镇化进程的推进,户籍制度约束的放松,向城市转移的农村剩余劳动力持续增加。人口的不断外迁导致我国农村中出现青壮年劳动力缺乏,人口空巢,土地撂荒,农业基础薄弱,产业化水平降低,村内许多宅基地、老屋闲置,而村外新建房又不断增加的空心状况;与此同时,农村中水、电等基础设施缺乏,医疗、教育等公共设施不足,精神文化生活空虚等一系列社会文化问题也日益凸显,形成了较为普遍的空心村问题。浙江省景宁县地处浙西南,地貌特征上,素有“九山半水半分田”之称,县域面积1950平方公里,人均拥有19亩山地资源。近年来,该县积极探索新型城镇化背景下空心村分类治理路径,有效的解决了空心村治理难题,形成了一套可复制、可推广的空心村治理经验和方法。

一、背景与起因

近年来,景宁县农村人口因外出创业、子女教育、下山脱贫等原因,全县61%的行政村常住人口不足30%,成为“空心村”,且“空心化”趋势在不断加快。

1、人口的空巢化。随着农村人口向非农产业转移,农村中大量的剩余劳动力向城市涌入,有的在城市永久性的居住下来,有的则是季节性的迁移,人口的外迁导致农村居住人口愈来愈少。特别是在迁移的人口中,有很大一部分是青壮年,他们的迁出使得村内只剩高龄化的老人、年龄小的儿童和少数妇女,即通常说的三留人员,农村劳动力严重缺乏,加大了剩余人的负担,村内人口的稀疏,使得农村出现了人口的空巢化。

该县农村常住人口在逐年下降,截至2015年,该县农村常住人口仅为5.45万人,平均到254个行政村,每村仅为214人,人口空巢化现象严重。

2、管理的空洞化。由于农村城镇化的快速发展,农村人口大量外流,人口急剧减少,从而使自治组织中权利主体日渐缩小,农村出现政治权利主体空洞化的现象,村内主要干部长期不在村内,导致村中自治主体缺失。该县506名村支部书记和村委会主任中,长期在村内仅有86名,占17%,长期在村外县内的272名,长期在县外市内的97名(主要分布云和),长期在市外的51名。同时,党员意识弱化,党员队伍新生力量不足,且存在着入党动机不纯、入党把关宗族化,党员年龄结构老化等现象,254个农村党支部,党员6317名,平均年龄46.7岁。该县在2012年曾有调查统计显示,当时有20多个村5年以上未发展过新党员,10多个村10年以上未发展过新党员。

3、经济的空缺化。由于大量的农村剩余劳动力向城市、城镇转移,农村缺乏劳动力,集体产业发展举步维艰,大量农村集体经济收入几乎为零。该县254个行政村中,集体经济收入5万元以下的村有196个,其中无任何收入的村63个,大部分村的收入来源仅为每年的村级运转经费,但村级运转经费极为有限,2014年,全县196个村仅拨付695万元,平均为3.5万元。集体经济的薄弱使村两委日常运转较为困难,也使村庄的发展缺乏后劲。

4、精神的空虚化。由于大量的农村人口外出,农村的乡土文化日渐被淡化,尤其是在城镇化的加快,大量劳动力外流或外迁的过程中,农村精神文化生活出现严重空虚的状态。同时由于文化设施与群众需求不统一,导致大量文化基础设施闲置,利用率较低。如农家书屋建设,留守农民中,大部分文化程度较低,对于书籍缺乏需求,导致了大量的农家书屋闲置,图书长期无人借阅。而且各类文化活动基本集中在乡镇所在地的村庄和城郊村,其余村庄较少顾及,大部分村一年内无任何形式的文化生活。

二、做法与经过

该县将全县254个行政村按照区位条件、资源禀赋等,结合全县总体规划,划分为异地拆建、功能协调型,原地整治、分步实施型,协同治理、城乡一体型,生态保护、美丽乡村型,产业发展、内留外引型等五种类型进行治理和提升,并针对每种类型出台不同的政策,采取不同的措施进行治理。

1、异地拆建,功能协调型。此类型将未通康庄公路、人口小于10户、地质灾害隐患点的村庄采取异地搬迁的方式进行治理,从2008年开始,该县先后实施下山脱贫、“百村避险”工程、“万名农民异地转移”工程,把农民异地搬迁列为县重点工程,明确提出异地搬迁工程以城区安置为主,利用异地搬迁富民政策推动新型城镇化。自2008年实施万名农民异地转移工程以来,该县共计投入各类资金8.2个亿,以整村搬迁为重点,完成农民异地转3911户13325人,其中整村搬迁244个自然村、3051户10517人,占农民异地搬迁总人口的79%;地质灾害搬迁37个村939户3230人。占全县总人口7%的偏远山区农民群众向县城、中心镇、中心村的大转移。

2、原地整治,分步实施型。此类村庄远离市区或中心城镇,闲置土地多,基础设施条件差,生产生活环境恶劣。村民外向流动较少,对推进村庄整治、改善人居环境的意愿强烈。治理这类“空心村”主要是在“农”字上做文章,实施村庄整理或局部整理,分步实施,逐步改善居住环境。针对这部分村庄,该县先后实施了“千村示范万村整治”、“六边三化三美”、“农村生活污水处理”等系列工程,对农村道路、厕所、猪栏、房屋、生活污水等进行全面治理。该县自2013年以来集中治理村149个,分散式治理村96个,累计新增受益农户19686户。

3、协同治理,城乡一体型。此类村庄主要位于县城附近,村民外出打工较多,对耕地依赖性不强,具有推进村庄整治、盘活存量土地、实现城市化的优势。此类“空心村”的整治,主要是先期投入对农民进行搬迁,引资开发旧村址,按城市总体规划进行建设,集中规划居民小区或住宅公寓。鼓励利用剩余土地和征地补偿费,发展股份制经济,特别是对腾出的土地通过市场化运作,适度进行商业开发,实现家家临街道、户户有门面,提升土地价值。同时,开展留地安置、劳动保障安置等征地制度改革,确保长久生活和生计,维护农民利益。十二五期间,该县将距离县城较近的澄照乡打造成澄照副城,紧抓丽水产业集聚区生态产业低丘缓坡开发项目景宁组团项目契机,将澄照乡的三石、东升、东畔、四格、金丘等5个行政村规划为副城建设区,总规划用地面积约7平方公里。同时将外舍管理区打造成畲乡新城,将原外舍乡进行整体搬迁,利用搬迁后土地打造集旅游、商业为一体的畲乡小镇。

4、生态保护,美丽乡村型。此类型村庄具有生态环境优美、畲族文化特色浓厚等特点,自2003年实施“十村示范 百村整治”工程以来,该县立足畲乡特色、山区特点和生态特征,按照“科学规划布局美、村容整洁环境美、创业增收生活美、乡风文明素质美”的要求,以创建省级美丽乡村先进县和示范县为目标,以提升农民生活质量和生态环境质量为核心,以“美丽乡村·魅力畲寨”建设、历史文化村落保护利用和中心村培育为重点,以农村环境全面提升和农民住房全面改造为基础,按照“六次升级机制”来着力建设“四美、三宜、两园”美丽乡村。

5、产业发展,内留外引型。此类型村庄主要位于景区周边或距离县城较近,具有发展旅游的潜力,该县针对这类型村庄大力发展农家乐民宿,让群众在家门口创业。近年来,该县着重在村级农家乐接待中心、农家乐聚集区民宿项目建设上进行重点突破,从民宿装修风格设计、财政补助标准、基础设施配套、周边环境改造、金融信贷等方面给予重点支持,全面启动农家乐聚集区民宿创建,打造大漈乡垟心村、景南乡东垟村、东坑镇马坑村等一批规模特色的农家乐聚集区民宿区块,建成一批具有畲族特色的村级农家乐接待中心。截止目前,该县共建成省级农家乐特色乡镇3个,省级农家乐特色村4个,市级农家乐特色村7个,省级农家乐特色点1个,市级农家乐特色点11个,其中省级1个,四星级农家乐经营户6户,三星级农家乐经营户248户,完成7个聚集区民宿创建工作,累计投入农家乐民宿专项资金4500万元,新增床位3000张,其中聚集区民宿床位1200张。

除按照各个类型分类治理外,该县针对普遍存在的村级组织弱、基层综治难、产业发展乏力等共性问题,推出了“固本强村”党建工程、综治一张网等系列措施。

1、“固本强村”工程夯实农村管理基础。针对部分“空心村”村级组织相对软弱涣散、党员管理教育工作较难开展、带头人难选难留、集体经济后劲乏力、公共服务难以覆盖等问题,该县自2015年开始推行“固本强村”工程,通过城乡牵手共建,组织县直、两新、社区等党组织与“空心村”党组织结对共建;通过引导偏远“空心村”抱团联建,实现“组织共建、资源共享、活动共办、事务共商、党员共管、人才共建、文化共兴”,确保“空心村”村级组织功能不空。通过在县级建设区域党群服务中心,在外出党员集中地建立驻外党组织,服务和管理外出流动党员;自主开发“空心村”党建网络管理体系,通过信息化手段实时了解基层党组织党员工作开展情况;依托手机终端,建立县、乡、村三级党建微信群,实现党员教育的全天候、信息化,确保“空心村”党员先锋模范作用不空。通过向“空心村”下派第一书记,引回外出能人,帮助“空心村”引智;同时,为村干部立规矩,通过设定“十八条红线”,按照群众测评、住村点评、实绩考评、在岗抽查的程序,每季度开展考评并排名;确保“空心村”两委干部作用不空。

2、“综治一张网”确保农村大局稳定。出台《关于创新基层社会治理的若干意见》,按照“属地性、整体性、适度性”的原则,将全县农村划分为322个网格,其中254个行政村共划分268个网格,6个社区共划分54个网格,按照“一格一员一通”的标准确定信息员,并为每个信息员配备“平安通”手机,由各信息员实行网格负责制,实现农村综治信息化。目前该县已配备手机平安通304部,“平安通”手机推广率达到94.9%。同时全面推进制订修订村规民约、社区公约活动,目前全县已完成修订制订260个,完成率100%。

3、培育农业“三大主导产业”助农增收。针对县域农业产业类型多但主导产业少、农业产业经济效益不高、农民增收缓慢的现状,编制《景宁畲族自治县山区经济发展规划》和《景宁畲族自治县农业产业发展规划(2013-2020年)》,以“农业增效、农民增收、农村和谐”为核心,确定“近期抓茶叶、中期抓毛竹、远期抓香榧”的产业发展方向,编制主导产业发展规划,从2010年起每年安排1500万元产业扶持资金,以主导产业示范区为抓手,深入实施主导产业提升、新型农业主体培育、农产品质量控制“三大工程”,做大做强农业主导产业。

三、成效与反响

1、农村社会管理卓有成效。深化农村社会管理创新,全面推行集“管理、服务、发展”为一体的“村务平台”建设。规范农村“三资”管理,建立21个乡镇(街道)“三资”管理服务中心,成功创建“省级农村集体‘三资’管理规范县”。加强农村干部队伍建设,以培育能破解难题、能操作到位、能有管用的办法的“三能型”干部和致富型、贴心型、平安型、领航型的“四型书记”为重点,建立了一支具有较强战斗力的农村干部队伍。

2、农业主导产业基本形成。该县成功创建两大省级农业精品园区,建成茶叶基地6.1万亩、高效竹园10063亩、香榧基地3027亩,农民专业合作社934户,家庭农场377户,无公害、绿色、有机农产品达48个。

3、农民增收致富效果明显。2015年,该县农村常住居民人均可支配收入达13663元,同比增长9.9%,累计发放低收入农户贷款共计1.4596亿元,共有2774户低收入农户得到金融扶持,全县年收入4600元以下低收入农户全部实现脱贫。

4、美丽乡村格局初步显现。截至目前,该县已建成市级美丽乡村示范村11个,市级最美乡村2个,省级重点示范中心村5个,建设美丽乡村80个,其中省级重点历史文化村落5个,省级一般历史文化村落16个。全县初步构建出了中部环敕木山“民族风情、神奇畲家”、东北部库区“湖光山色、水上乐园”、东南部大山区“森林氧吧、避暑胜地”、西南部沙川“拱桥古村、溪畔人家”等“四个主题、四种特色”精品区块,形成了几条具有畲乡特色和生态特点的美丽乡村风景线,并于2015年以全省最高分的成绩创成了省级美丽乡村先进县。

5、社会稳定大局扎实稳固。截至2015年该县实现了平安建设“十一连冠”,获得平安银鼎,连续六年被评为“综治优秀县”,其中平安建设“四率”中的群众知晓率、满意度位居全市第一,群众参与率全市第二。全县21个乡镇(街道)和260个村(社区)全部建立了人民调解委员会,完善了1149名人民调解员信息库,2015年全县各类调解组织共调处矛盾纠纷1241件,调处成功1218件,调处成功率98.14%。

四、探讨与评论

1、上级党委政府特殊关爱是该县空心村治理模式推行的强大动力。浙江省委、省政府于2008年5月制定出台《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》,成为全国首个省级专项扶持民族自治县加快发展的政策。2010年,浙江省委、省政府又将景宁确定为全省6个重点帮扶县之一,连续3年每年给予景宁财政专项转移资金2亿元。2012年11月,浙江省委制定出台《关于加大力度继续支持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》,在政策上实行持续性帮扶。

2、坚持党的领导是该县空心村治理模式推行的根本保证。党管农村工作是优良传统,坚持党的领导是做好农村各项工作的根本保证。在空心村的分类治理中,该县始终坚持党的领导,注重发挥基层党组织的作用,通过“群众路线教育实践活动”、“两学一做主题实践活动“等系列活动,不断巩固党组织在农村的领导核心地位,同时通过村级换届选举,选优配强村干部,使农村基层党组织的功能得到了比较充分的发挥。

3、坚持实事求是、因地制宜是该县空心村治理模式推行的基本方法。对发展阶段、路径、速度、理念、举措的分析,就是“坚持一切从实际出发来研究和解决问题”;该县始终坚持实事求是、因地制宜,对不同情况的村庄实行不同的治理方式,形成了空心村治理景宁路径,坚持在实践中提炼经验、改进方法。

来源:地方供稿

(责编:赵鹏(实习生)、秦晶)