都江堰:党建引领,院落自治

2016年07月11日14:18  
 

都江堰市灌口街道南桥社区志愿者服务队

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题,而基层治理是国家治理的基础环节,基层治理的能力在很大程度上决定了国家的治理状况。随着统筹城乡配套改革不断深化,都江堰市一半以上农村实现了大规模的集中居住,极大地改变了群众原有的居住形态,相应带来了利益、生活、文化以及公共服务需求的多元化,传统的自上而下行政推动“一元型”治理难以继续。面对多重转型背景下治理难题,都江堰市深入贯彻中央、四川省委和成都市委关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革要求,坚持深化“一核多元、合作共治”基层治理机制,积极探索以融入式党建为治理牵引,以院落(小区)基本单元为治理依托,以培育多元社会组织为治理支撑的“党组织领导、村(居)委会管理、群众主体、多元支撑、依法治理”基层治理体系和治理能力现代化的新路子,找到了以适度规模的院落(小区)作为公共服务、群众自治、社会组织协同参与、有机融合和有效落地的基本单元和互动平台,完善了有机协同的基层治理体系,弥补了城乡治理缺失的最基础环节,畅通了服务群众“最后一公里”,夯实了群众自治“最先一公里”,初步形成了党建引领、多元共治的基层善治新格局。

一、以融入式党建为治理牵引,实现从党政“独唱”到党群“合唱”的转变

“火车跑得快,全凭车头带”。为发挥党组织核心引领作用,健全乡村治理机制,都江堰市不断改进和创新党建工作方式方法,把党建融入自治、融入发展、融入服务,通过“融入式”党建引领,使党组织真正成为协调各方、引领发展、服务群众的领导核心。一是示范引领。坚持把院落(小区)作为党员干部落实工作、发动群众的主战场,将党员干部“赶”下去,通过坝坝会、林盘会、乡村夜话等形式,宣传党的政策、了解群众需求、收集群众意见、解决群众问题。以社区(院落)为基本单元,将每位党员的特长、服务承诺、联系方式进行公示,实现双向选择、精准服务。截止到2015年底,全市院落党员骨干服务队伍发展到2362支,比2013年增加了近十倍。二是组织引领。为提升党组织的有效覆盖,都江堰市按照“便于党组织发挥作用、党员经常开展活动”的原则,突破原有党小组的区域限制,以院落(小区)为单位,采取联合组建或单独组建方式,重新构建院落(小区)党组织1516个,成功将过去撒在“点”上的党员串起来。同时,推行社区“大党委”和党建联盟机制,将党组织建在产业链上、融入社会组织里。例如,天马镇德宏农庄综合党委、幸福街道“商圈联盟”、向峨乡越宇猕猴桃种植农民专业合作社党支部等,通过党组织引领成功整合园区、商圈、行业各种资源,实现了资源共享、优势互补、抱团发展。三是服务引领。以群众需求为党引民治的持续动力,切实转变工作作风和服务方式,主动下基层、走院子、摸需求、建台账,通过“网格化”服务平台、“流动党员服务站”,院落党员服务队,按照“菜单式”定制服务、延时预约服务、“组团”联合服务等多种形式向群众送服务。将“党建工作、平安创建、警务工作、法律服务、便民服务、卫生计生、文化活动、文明新风”等公共服务下沉到院落(小区),让群众在家门口享受优质、便捷的公共服务。同时,还建立党员给群众“晒单”, 群众为服务“签单”,群众代表为服务“打分”的服务质量评议机制,促使党员干部为群众办好事、解难事,真正成为群众可信赖的“引路者”、“巧帮手”和 “贴心人”。都江堰市政务服务中心在办件量较大的和与群众生产生活密切相关的审批和服务窗口开展了“338”分段延时服务。即除全年27天国家法定节假日和调休日外,其余包括周末在内的338天每天服务时间,从“早九晚五”调整为“早八晚六”,为群众分段延时提供政务服务。2015年,继“338”分段延时服务之后,都江堰市又推出“一窗受理、全程代办”服务模式,改变以往“办事群众逐个找窗口”的烦琐程序。从2013年底以来,全市3万余名党员干部累计走访群众61万余人次,召开坝坝会、林盘会、座谈会等上千场,其中召开千人以上大会达300余场,收集意见十余万条,通过社区、镇街、市级三级建账,和动态“建账”,定期“议账”、及时“销账”和公开“晒账”四账管理,分类化解矛盾纠纷2463件,结成联系帮扶对子14457对,解决民生难题15000余件[ 上述为截至2015年底的数据]。在基层治理中、在解决涉及群众切身利益问题中,通过党员行为的示范引领、党组织开展的活动引领、党组织动员和协调各种公共服务的引领,来启发和组织群众自己创造美好生活的热情和积极性,依靠群众自己来解决包括院落治理、环境整治、项目选择、资金使用、产业发展等切身利益问题,既激发了群众作为自治主体参与热情,又拉近了党群、干群关系,实现从党政“独唱”到党群“合唱”的转变。

二、以院落(小区)基本单元为治理依托,实现从群众“看戏”到群众“唱戏”的转变

长期以来,社区的行政化倾向日益严重,加之近年来群众居住、生活、生产的变革变迁,以原来社区为建制的农村集体经济组织自治模式,不能有效搭建群众自治参与平台,大多自治组织是“自治空转”。为破解这一难题,真正实现群众自治落地,都江堰市在完善夯实社区自治的基础上,将重心下移到重构的院落(小区)治理单元,让资源在院落(小区)整合、力量在院落(小区)凝聚、服务在院落(小区)集成,用“微治理”打通群众自治“最先一公里”。一是重构自治单元,搭建参与平台。在自然散居院子的基础之上,按照“地域相近、规模适度、群众自愿、利益相关、便于自治、便于服务”原则,重构治理基本单元,将农村原有的3000余个自然院落按照50—100户,农集区、新居区、老旧院落和商品房小区则以小区为单位,按照300—500人的适度规模,全市城乡共整合成1516个院落(小区)自治单元,建立了院落(小区)党组织,选举成立了院落管委会、小区业委会自治组织,搭建起了物业管理、矛盾调解等群众自治参与平台,实现了民事民管、民资民筹、民诉民解。二是依需确立自治内容,激发参与活力。结合群众需求与群众协商讨论,梳理院落(小区)公共环境整治、物业管理、治安巡逻、文化娱乐以及基础设施维修维护等权责义务,建立权责明细清单,厘清职责有效激发了群众自下而上的参与活力,实现服务自给、设施自建、发展自谋,改变过去政府大包大揽超负荷运转的被动局面,为政府松了绑,基层减了压。三是强化机制保障,确保常态长效。为有效破解全市灾后重建时代面临的各方利益交错、利益诉求多元的治理难题,都江堰市始终坚持民主协商对话方式,通过完善议事会、“双向反馈”等协商民主方式,广集民智,先后建立院落(小区)物业服务标准,运行管理经费“三三”筹措机制,院落自治(小区)管理居民评业委会、业委会评物业管理、物管评住户的“双向”互评,治理成效实行院落(小区)月评“清洁之家”、“星级农户”社区季评“美丽院落”、镇(街)年评“双强六好社区”的三级评比奖励等院落(小区)自治管理长效机制,实现了从打扫卫生、群宴管理等小事到公共服务、村公资金使用、集体资产经营收益分配的大事,都充分听取群众意见,让群众充分参与,全程监督。真正做到群众问题群众议、群众事情群众办、办理效果群众评。在行政村(社区)以下划分自治单元,将村庄、社区以下的自治坐实,用“微治理”打通了群众自治“最先一公里”,实现从群众“看戏”到群众“唱戏”的转变。

三、以培育多元社会组织为治理支撑,实现从“一元治理 ”到“合作共治”的转变

推进治理能力和治理体系现代化,社会组织是不可或缺的重要主体和力量。近年来,都江堰市农村居住方式和生活方式的变革转型,人员集聚、流动加快,相应而来利益需求日益多元化,传统的政府主导的“一元”型治理难以维系。为此,都江堰市大力孵化和培育社区社会组织,尤其是根植于基层社区、院落(小区)的草根社会组织,通过这些组织的功能发挥带动群众进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督,弥补政府能力有限、群众参与缺失的不足,从而有效激发群众作为治理主体的活力,推动政府治理、社会参与和群众自治的良性互动,实现从“一元治理”到“多元共治”成功转变。一是因需成立,加快培育。在大力孵化和引进各类专业社会组的同时,重点结合群众需求,通过降低门槛、政策优惠、资金扶植等措施,积极鼓励党员干部和有志愿服务意愿的群体成立各类备案社会组织、产业协会等,全市因需成立各类社会组织不断涌现。目前,全市各类社会组织已累计达800余家,其中乡镇备案类社区(院落)草根社会组织达350余家。二是购买服务,助力发展。为加大社会组织扶持力度,都江堰市建立完善政府购买服务机制。设立培育发展社会组织专项资金,用于鼓励培育发展服务性、公益性、互助性社会组织,指导支持各类社会组织积极参与公益创投、项目服务。同时整合教育、卫生、文化、体育以及工会、残联、妇联等部门的公共服务项目资金,按一定比例向管理规范、服务优良、群众认同的社会组织购买服务,全面支持社会组织加快发展。三是强化监管,规范运行。为引领社会组织健康发展,在社会组织运行过程中,坚持党建指导社会组织建设,规范社会组织行为,推进党组织建设与社会组织管理同步进行、协同发展。同时,建立社会组织服务跟踪考评机制,通过民政抽样测评、社会组织互评、群众代表点评等方式,多角度、全方位对社会组织进行综合测评,并依据测评结果定期更新社会组织数据库,对社会组织实行严格的分类分级指导、管理、监督,确保社会组织健康、规范运行。社会组织服务的广泛运行,推动政府治理、社会参与和群众自治的良性互动,使得“乡镇(街道)、村(社区)、院落(小区)”多层次网状治理体系的参与主体更加多元、覆盖区域更加广泛,初步构建了“多元共治”的网状化基层社会治理新格局,实现从“一元包办治理”到“多元合作共治”成功转变。

四、以规则导向为治理保障,实现从“难以约束”到“自觉遵守”的转变

在探索农村基层治理的实践中,都江堰市始终坚持“法治同行”的治理理念,切实将党组织依法执政、干部依法治村和群众依法自治结合起来,运用法治思维和法治方式,广泛发动民主协商,完善细化规章制度,不断强化法规意识,夯实社会治理的法治根基。一是民主协商定规。通过组织召开党员大会、院落(小区)议事会、坝坝会、各类行业协会,依照法规制度,结合群众需求、发展需求和从严治党要求,研讨制定党员工作手册、党员干部行为规范、院落(小区)自治章程、村规民约、院规院约、行业规章、社会组织管理培育办法等制度,自下而上,广开民智,立规执纪,不断完善社会治理制度体系。二是民主监督执规。充分利用院落(小区)公示栏、广播、手机短信、微信、网络等信息平台,实行决策公开、承诺公开、成效公开、群众意见公开、处置违纪公开,让民主和监督贯穿执规执纪的全过程。三是民主评议守规。通过党员民主生活会,院落(小区)居民代表大会、坝坝会,服务质量测评等方式,定期组织党员群众对党员干部依法依规服务、院落(小区)自治照章管理、社会组织依法服务以及群众遵规守约情况进行民主评议,并将评议结果在院落(小区)进行公示,对遵规守约的党员群众进行表彰,不断强化法治规则意识,营造尚法守规的良好氛围。都江堰市坚持以民主协商定规、民主监督执规、民主评议守规的方式,以规则导向为治理保障,实现从“难以约束”到“自觉遵守”的转变。

都江堰市坚持以党建引领为核心,群众需求为导向,以院落环境整治提升和城乡物业全覆盖为载体,积极探索的“党组织领导、村(居)委会管理、群众主体、多元支撑、依法治理”的基层治理机制,找到了以适度规模的共同居住生活的院落(小区)作为党员干部服务群众、群众自治和多元社会组织协同参与的基本单元和互动平台,完善了“院落—小组”功能互补、“社区—小区—楼栋”三级互动和“乡镇—村居”有机协同的基层治理体系,弥补了农村基层治理缺失的最基础环节,打通了党政自上而下常态化联系服务群众的“最后一公里”和群众自下而上充分自治的“最先一公里”,发挥了基层党组织的引领服务作用,激发了群众自治活力,降低了政府治理成本,是深入贯彻党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题和中央一号文件“改善乡村治理机制”的积极探索和实践。正如,华中师范大学中国农村研究院院长、“长江学者”特聘教授徐勇所说:都江堰市近年来着力“院落单元,党引民治”推动地方善治的实践,探索出了一条融党的领导、人民参与和依法治理为一体的中国基层治理之道,既解决当下紧迫问题,更着眼于治本之策,是新时期基层治理创新的再出发,对推进地方善治具有普遍借鉴意义。

来源:地方供稿

(责编:赵鹏(实习生)、秦晶)