清远市:“三个重心下移”模式

2016年07月18日09:31  
 

陈锡文在阳山县考察

一、背景与起因

(一)发起背景

随着工业化、城镇化深入推进和农村经济社会的快速发展,农村基层治理形势发生深刻变化,传统的乡村治理模式弊端日趋明显,乡村治理的模式选择及转型已经变得愈加迫切。2014年中央1号文件明确“要探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。2015年中央1号文件提出,“在有实际需要的地方,扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”。2016年中央1号文件进一步提出,“依法开展村民自治实践,探索村党组织领导的村民自治有效实现形式……在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点”。与时俱进创新乡村治理机制,探索符合农村实际的乡村治理模式,已然成为推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要,以及全面推进依法治国的内在要求。

(二)发起动因

自上世纪八十年代以来,清远市与广东省乃至全国各地一样,农村基层治理模式经过几次调整,形成了农村基层“乡镇—行政村—村民小组(自然村)”三级管理体制。从清远近十多年的实践看,以行政村自治为基础的农村基层治理模式,在农村基层党建、村民自治、公共服务以及社会管理方面均存在不少矛盾和问题,主要体现在:一是利益纽带缺失,行政村所辖的自然村之间缺乏集体产权等共同利益联系,不是一个利益共同体,自治基础较为薄弱,难以形成良性的民主治理机制。二是组织主体错位,村委会行政职能与自治功能冲突,疲于应付上级交办任务,无力做好自治工作,村委会自治功能淡化。三是产权与治权分离,行政村基本不掌握集体资产,把不同村民小组的集体资产统筹起来去发展的难度大,农村集体经济难以发展。四是自治单元过大,行政村管辖范围广阔,村民缺乏有效的参与渠道,农村公共服务和社会管理难以到位。五是基层党组织建设薄弱,村民小组(自然村)一级基本没有党组织,党员队伍结构不合理、年龄老化、能力不足,行政村设立党支部的设置模式,因地域范围大,人员分散,难以组织党内活动,形成农村基层党组织战斗力不强。

二、做法与经过

(一)改革坚持的四个原则

1、坚持问题导向。针对过去相当长一段时间特别是实行联产承包责任制以后,农村原有的组织链条断裂,农村基层组织凝聚力不强,农民“原子化”、农村“空心化”、集体经济“空壳化”,农村矛盾纠纷增多等突出问题,着力完善村级基层组织尤其是村民小组(自然村)一级基层组织建设,提升农民自我管理、自我教育、自我服务、自我发展水平,增强农村发展活力。

2、坚持农民主体。在实施过程“三个重心下移”过程中,充分发挥农民首创精神和主体作用,在尊重农民群众意愿的前提下,引导村级各种组织发挥组织协调作用,调动农民参与改革的积极性和主动性。

3、坚持于法有据。既坚持因地制宜创新举措,又坚持与国家法律法规、中央政策保持一致,在法律法规的框架内积极探索,确保改革沿着法治轨道前进。

4、坚持积极稳妥。在改革过程中,先从小范围试点开展,发挥基层干部群众的智慧,探索改革新举措,在总结试点地区试点经验的基础上,再逐步推广。

(二)改革的主要内容

以提高农村组织化水平为核心,以完善村级基层组织建设,特别是完善村民小组(自然村)一级基层组织,强化村民小组(自然村)自治能力为突破重点和重要抓手,推进党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”,着力构建以村级党组织为核心,基层自治组织、农村经济组织、农村社会组织相结合的设置合理、功能完善、作用突出的村级基层组织体系,重塑农村基层的治理模式和组织方式,使农村基层治理模式、组织化水平与农村社会治理水平、农村经济发展水平相适应,提高农村发展的内生动力。

1、完善扎根群众的村级党组织体系,推动党组织建设重心下移。针对基层党组织战斗堡垒和示范引领作用不强,领导核心作用不明显的情况,创新农村基层党组织设置方式和活动方式,在行政村一级建立党总支,在村民小组(自然村)及村办企业、农民合作社、专业协会等建立党支部,推动农村党建根基延伸到最基层,扩大党组织覆盖面。

2、完善民事民治的基层自治组织体系,推动村民自治重心下移。针对自治半径过大、产权与治权脱离、行政与自治功能冲突、村民参与自治积极性不高等情况,推动村民自治重心下移,探索村民自治的有效实现形式。一是在村民小组(自然村)一级全面建立村民理事会,在村级党组织领导下开展公益性、服务性、互助性的活动。二是开展村委会规模调整试点,缩小村民自治单元,将现行的“乡镇-村(行政村)-村民小组”调整为“乡镇-片区-村(原村民小组、自然村)”。在乡镇以下根据面积、人口等划分若干片区,建立社会综合服务站,承担党政管理和公共服务职能;按照便于群众自治,有利于经济发展和社会治理原则,在片区下以1个或若干村民小组(自然村)为单位设立村委会,开展村民自治。三是引导各地农村按照土地等集体资产归属,建立健全经济合作社和经济联合社,规范集体经济组织运作,积极探索发展农村集体经济的有效途径,壮大集体经济实力,提高村级组织的凝聚力和办事能力。

3、完善便民利民的农村公共服务体系,推动农村公共服务重心下移。针对农村服务体系不健全,农村公共服务水平较低的问题,建立健全县、镇、村三级综合服务平台,在县、镇建立社会综合服务中心,在行政村一级全面建立社会综合服务站,作为镇政府延伸到村一级的服务平台,通过联网办理、下放审批权限、实行代办员制度等措施,开展全程代办服务。在完善村级服务站党政公共服务功能的基础上,进一步向生产和生活服务拓展,打造村级综合性服务平台,为农民提供优质的行政、生产、生活服务。

(三)改革的具体过程

2012年11月,清远市委、市政府出台了《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见(试行)》,决定推进以完善村级基层组织建设为重点的农村综合改革,在清远市范围内推进党组织建设、村民自治和农村公共服务重心下移。

2013年,确定了3个试点镇,试点开展村委会规模调整,适度缩小自治单元,2014年3月,3个试点镇调整后的村委会与清远市同步完成了“两委”换届选举工作。

2014年7月,市委、市政府出台了《关于提高农村组织化水平 进一步深化农村改革的实施意见》,并陆续制定颁布了一系列配套政策,涉及政府在村购买服务、村级社会综合服务站管理、村级组织职责分工,以及规范农村集体经济组织、财政涉农资金整合等方面。

2014年底,增加21个镇作为深化农村综合改革试点,使试点镇总数达到24个镇,发挥试点镇示范带动作用。

2015年以来,出台了涉及规范村务监督委员会工作、加快村民理事会建设、镇(街)政府和职能部门与村(居)委会双向考核等政策文件,进一步完善农村基层治理机制。

截至2016年5月底,清远市在行政村一级成立了1013个党总支,在村小组(自然村)成立了9523个党支部;村民小组(自然村)一级共选举产生了村民理事会14554个;3个试点镇根据法定程序进行了村委会规模调整,村委会数量由42个调整为390个;在行政村(片区)、社区建立了1092个社会综合服务站。

(四)改革中遇到的困难及解决情况

1、农村党员人数存在不足。目前清远市还有相当部分村民小组(自然村)党员人数不足3人或无党员。由于农村党员人数不足,一方面影响到村级党组织的设置,不利于强化党组织对村级事务的领导;另一方面,在村民小组(自然村)一级成立村委会时,也需要相应成立党支部,农村党员人数不足给村委会规模调整增加了难度。

为解决这一问题,清远市在推动改革过程中,一是积极争取上级党委的支持,加大农村基层党建工作力度,发展党员向农村倾斜,优化农村党员结构,优先考虑在没有党员的村民理事会等村级组织中发展党员。2015年新发展的1623名农村党员中,35岁以下占50.2%,高中以上学历占44.4%;2016年省下达清远市发展党员指标共2764名,其中的57.8%安排在农村发展。一批年富力强的农村能人进入党组织,改善了农村党员结构。二是注重培养农村带头人,将能人、带头人吸收进党组织。三是党员人数不足三人的村民小组或自然村,通过县(市、区)直部门、乡镇党委或片区党总支临时下派党员的办法暂时解决党支部党员人数不足的问题,或村与村之间先成立联合党支部,待条件成熟时再单独设立村党支部。四是对暂时没有党员的村,加大在该村发展党员工作的力度,为单独成立党支部创造条件。

2、政策衔接不顺畅。目前,省级优惠政策和工作考核任务已覆盖到行政村一级。村民小组(自然村)一级成立村民委员会以后,会出现与上级各种评价考核指标、政策文件不对接等问题。

针对这一问题,清远市委、市政府积极向中央和广东省有关部门提出意见,建议上级以村级组织调整后的片区党总支和社会综合服务站作为与行政村相对应的工作考核评价和政策文件适用对象,便于上级指导部署和推动相关工作落实。

三、成效与反响

通过实施“三个重心下移”创新乡村治理机制,清远市村级组织作用逐步发挥,农民主体作用不断提高,农村发展活力显著增强,农村集体经济逐步发展壮大,农民收入明显提升,主要体现在:

(一)基层群众有了“主心骨”。通过把党支部建立在自然村、村民小组一级,推动基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加贴近党员群众。一批新成立的党支部通过积极谋划发展生产、建设新农村等工作,赢得了村民支持和赞誉,增强了党组织的影响力和带动力。村级党组织充分发挥起战斗堡垒作用,团结带领广大群众发展生产,改善村容村貌,真正成为了群众的“顶梁柱”和“主心骨”。

(二)村民自治有效落实。村民自治重心下移至村民小组(自然村)一级,缩小了村民自治的范围和层级,使村民小组(自然村)成为乡村自治的主体,达到自治结构与社会结构高度契合,实现了乡村共同体的重构,从根本上夯实了村民自治的社会基础。在利益关联紧密的熟人社会开展村民自治,更便于实现直接民主,使村民对于本村发展和治理有了更大的自主权和参与积极性,提升了农民群众自我管理、自我发展的热情。

(三)农村公共服务水平明显提高。通过完善县、镇、村三级社会综合服务平台,整合各部门的资源,实行联网办理,实施代办员制度,政府服务效率、服务水平大大提高。农民群众只需到村级社会综合服务站甚至在家门口就可以办理业务,大大降低了办事成本,减少了办事时间。

(四)农村社会矛盾有效化解。党支部、村委会、村民理事会等设置重心下移至村民小组(自然村)一级,村级组织成员与村民更贴近,许多利益问题容易达成一致意见,分歧明显减少,村民矛盾相对容易化解,将农村不稳定因素化解在基层。

(五)农村经济发展活力显著增强。由于农村土地等集体资产基本集中在村民小组一级,村民自治重心下移,实现了产权与治权的融合,激发了党组织、理事会成员带领群众增收致富、发展集体经济的积极性,村级组织带领群众通过整合土地资源,解决土地细碎化问题,发展适度规模经营,实现了集体经济收入和农民收入的大幅增长。2015年清远市农村居民人均可支配收入达11681.5元,同比增长10.2%。

(六)农村面貌明显改善。村民自治重心下移后,乡村形成了紧密的利益共同体,村民参加村庄事务的积极性明显提高,农民群众“当家作主”、自我管理的意识大大增强,一些过去需要政府大量投入、强力推动的工作,变成群众自己的事,群众自己想办法自己解决。农民群众自发、自觉地发挥起主体作用,共建自己的家园,促进了农村面貌明显改善。

四、探讨与评论

(一)改革的创新之处

清远市实施“三个重心下移”,目的是为了解决农村基层组织凝聚力不强、农村组织化水平较低、农民“原子化”、农村社会不稳定因素增多的问题,着力通过加强农村基层组织建设,完善乡村治理机制,增强农村基层组织的凝聚力、带动力和服务能力,提高农民自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的能力,更好地发挥农民主体作用,提升农村发展的内生动力。主要体现四个方面的创新点:

1、创新党组织设置方式。原先农村基层党组织最低层设在行政村,行政村党支部成员来自辖下缺少共同利益关联的自然村,党支部成员有限,且行政村所辖面积大,党组织难以在村民小组(自然村)发挥有效作用。清远市通过实施党组织建设重心下移,在村民小组(自然村)一级设立党组织,实现党支部建立在连上、扎根在群众,党组织成员就来自村民身边,更贴近村民,也扩大了党组织覆盖面,有利于强化党组织在农村的领导核心地位。

2、适度缩小村民自治单元。目前清远农村集体“三资”主要集中在村民小组(自然村),原行政村管辖范围过大、人口过多,所辖的自然村之间缺少共同利益联系,村民委员会呈现出明显的行政化倾向,村民自治未能很好地落实。针对这一情况,清远市试点适度缩小自治单元,依据财产关系、地缘血缘关系等因素,在村民自愿的前提下,以自然村或村小组为单元设立村民委员会,在熟人社区、利益关联、相对较小的范围内实行村民自治,实现了产权和治权合一,使村民自治真正落地。

3、农村公共服务重心下沉到村。改变原先农村公共服务集中镇一级的状况,将农村公共服务重心下沉到行政村一级,在行政村设立村级社会综合服务站,将各部门设在村级的站点进行整合,推行“一站式”代办服务。通过下放审批权限、将网上办事大厅延伸到村、实行代办员制度,为群众免费代办党政公共服务事项,群众不需到镇上,只需在村里甚至足不出户即可办理有关事项。在完善村级党政公共服务平台的基础上,结合供销系统综合改革,建设生产生活服务平台,完善农村服务体系,从而有效解决农村行政服务、生活服务、生产服务缺失的问题。

4、发展集体经济重心下移至经济社。基于农村集体“三资”主要集中在村民小组,在村民小组一级建立健全经济合作社,负责管理和经营农村集体资产,发展农村集体经济,把发展农村集体经济的重心从行政村下移到村民小组一级,发挥村民小组对集体资源、资产拥有所有权、支配权的优势,整合土地等资源要素,发展农村集体经济、适度规模经营,壮大村民小组(自然村)集体经济实力,提高村级组织的凝聚力。

(二)关于进一步推广的可能性探讨

1、符合中央治理改革方向。近两年中央1号文件连续强调探索不同情况下村民自治的有效实现形式。探索开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治,适应农村发展及治理创新趋势,有利于巩固党在农村的执政基础,有利于实现和维护农民群众的民主权利,有利于推进农业适度规模经营及发展壮大集体经济,有利于村庄的建设和发展。

2、顺应基层群众改革愿望。农村经济社会的发展,城乡一体化的进程加快,给乡村治理带来了一系列新挑战。随着农村群众自我管理、自我教育、自我发展的意识增强,农民群众对农村基层治理改革的愿望日益强烈,近年来,很多地方农民群众结合本地实际,围绕村民自治的有效实现形式,已自发地开展了积极有益的探索,与国家顶层制度设计形成了良性互动,为创新农村基层治理打下了坚实基础。

3、适应村民自治内在要求。现有的行政村自治,村委会具有很强的“准行政性”,导致村民自治过程中行政抑制自治,自治流于形式。通过村民自治重心下移,新成立的以村民小组或自然村为组织基础的村委会只负责自治事务,不再承载行政职能,剥离村委会的行政功能,由此使行政归行政,自治归自治,实现村民自治性质复位与功能复归,能够有效激活乡村自治机制,符合村民自治发展的要求。

来源:地方供稿

(责编:赵鹏(实习生)、秦晶)