崇川区:探索“邻里自理”创新社区治理

2016年07月28日10:34  
 

崇川区街坊议事示范店

一、案例背景与任务

江苏省南通市崇川区面积100平方公里,常住人口90万,辖10个街道、108个社区。作为南通市中心城区,崇川人口密集且结构复杂。同时,在老城区、城郊结合部,基础设施、环境配套正处在改造提升期,利益调整引发的各类矛盾集聚交织,加强社会治理责任重大。社会治理的基础是社区治理,当前,传统的社区管理模式越来越不能适应新的形势,城市基层社会治理面临许多新情况、新问题,主要表现在三个方面:

一是有空间无实质。以居住生活空间为核心的社区成为城市社会结构的基本单元,从微观层面担当起造就城市社会的重任。但目前一些城市社区更多只是一个空间的概念和行政的区划,守望相助、出入为友的城市社会生活共同体尚未形成,居民之间缺少共同的利益诉求、价值认同和秩序规范,“鸡犬之声相闻,老死不相往来”成为城市生活的常态。

二是有人际无组织。组织化生存是现代社会的一大特点。传统以“单位”为基础的社会组织方式解体后,人们自我发展的空间转向社会。但由于计划经济时代“政府—单位”体制阻碍了社会组织体系的正常发育,“单位制”解体后的“原子化”个人缺乏社会组织依托,未能有效地组织起来,个人“原子化”、群体“碎片化”、人际“干燥化”成为综合性的城市社会生态。

三是有组织无凝聚力。“政府—社区”的组织架构是当前我国社会治理的主要形态,上级政府和企业剥离出来的社会职能下移或转移给社区,社区蜕变为“小而全”的 “行政化社区”,联系服务居民不够,影响力和感召力不足,社会动员功能弱化。同时,社区社会组织发育滞后,尚不能很好地承担凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能,社区公共参与和人际互动欠缺,居民归属感、认同度淡漠。

这些问题反映了城市基层社会治理在服务基础、组织基础和共治基础等方面的短板。崇川区委、区政府清醒地认识到要破除基层社会治理难题,关键不在于“管”而在于“理”;在于变单向管理为双向互动的协同治理,动员社会各方面力量参与其中;以群众为基础搭建精密的基层自治网络,成为创新社会治理的重要内容和有效途径。

自2013年7月,该区启动实施“社区邻里建设”,积极探索“邻里自理”模式,力求从社会治理的格局、方法、模式、途径和主体上实现综合转变,以实践顺应变革的步伐,推进基层社会治理不断深化。主要完成四项重点任务:一是创新社区组织管理架构,强化党的执政基础,提高基层服务管理效率;二是搭建基层邻里自治网络,完善基层多元治理模式,提升基层民主自治水平;三是延伸政府公共服务触角,强化载体和阵地建设,打通联系服务群众的最后500米;四是进一步强化基层综治与平安建设,建立信息收集和反馈快速反应联动机制,形成基层服务管理扁平化、精细化、常态化和联动化工作格局。

二、案例主要成果

“邻里自理”彰显了“信息渠道更畅、服务距离更短、自治程度更高、基层基础更稳”的社区治理要求,取得了“党在邻里建、人在邻里走、事在邻里办、忧在邻里解”的社区治理成效。《人民日报》理论版、《人民日报·内参》都作了专题报道,相关做法得到了江苏省委主要领导的充分肯定并在《人民日报·内参》上作出重要批示:“这个做法值得总结推广。”“邻里自理”模式荣获2014年江苏省十大社会治理创新品牌,南通市崇川区荣获“全国和谐社区建设示范城区”称号。

从城市社区发展实际来看,南通市崇川区“邻里自理”模式具有一定的普适性和推广性,不仅准确无误地找到了社区治理工作的总抓手,创新了治理体系,形成了新的运行机制,同时也回应了群众的迫切期望,顺应了新时期经济社会发展对政府的必然要求,是党的执政智慧在基层治理中的具体体现。

(一)促进社会治理模式向多元共治转变

“邻里自理”模式具有自下而上、多向互动的特点。一方面,它更加注重构建多元参与、多方受益的邻里生活共同体;另一方面,它为扩大群众有序参与提供了有效途径,充分调动了群众的积极性、主动性和创造性,实现其自我管理、服务、教育和监督。在崇川,“邻里”作为最小的基础单元发挥社会治理功能,成为连结政府与百姓的便捷纽带。同时,通过大力推动各类社区社会组织发展壮大,引导和组织社区居民通过加入社区社会组织参与社区服务与管理,充分发挥社会组织凝聚群众、服务邻里的作用。崇川区1800余家社区社会组织活跃在全区近千个邻里,社会组织作为居民自我服务、自我管理的载体与邻里相结合,作用得到了更好地发挥。近四年来,崇川区投入500余万元,开展“社区公益助力计划”和社会组织能力提升“双十”工程,探索社会组织“公益创投”模式,100多家社会组织获得资金扶持。

(二)促进社会治理重点向源头治理转变

加强和创新社会治理,迫切需要创新社会自我运行机制和健全及时有效处理和化解社会矛盾的机制。“邻里自理”作为相应的一项重大创新,已经成为政府与社会之间的一道矛盾纠纷的“缓冲带”和“减压阀”。百姓生活中,往往由于一些小事引发矛盾,“邻里自理”能够及时发现问题、排除隐患,提高了矛盾化解的效率。区级开发并启用邻里信息系统,区、街两级层面建立协同邻里工作规程,完善群众事务逐级办理督查机制,形成区、街两级邻里服务事项联席、联办、会办、交办、督办的服务协调机制,建立工作记录、收集反馈等十多项制度。开发并启用邻里信息系统,每位邻里社工都配发手持终端,利用邻里信息系统常驻邻里收集信息、开展服务,对邻里发现的问题,第一时间处理,不能处理的通过协同处理程序及时办理。对群众意见建议的办理情况,按原渠道返回,由联系人反馈给联系对象,做到了“件件有回复,事事有回音”, 工作效率和服务水平都得到了极大的提升。

(三)促进社会治理手段向党政主导、社会共治转变

通过强化各级党委政府在社会治理中发挥主导作用的同时,全面引导广大居民群众积极参与社会治理,完善公共治理机制,形成有效的治理合力,初步形成党政主导、社会共同治理的“邻里自理”新格局。以邻里建设为契机,在全区开展公职人员认岗履职,到邻里当志工活动。全区3800多名公职人员到居住地邻里报到,亮身份、亮承诺,认领服务岗位,每月定期参与邻里志愿服务活动。蹲点服务,到邻里当社工。深化“三解三促”、“百千万连心行动”,由区级机关工委牵头,分批次派驻机关干部到结对社区邻里,担任一段时间的社工,协助做好进门入户、信息采集、代理代办等服务事项,充分发挥机关干部专长、职能部门优势,主动协调解决邻里难题。此外,为进一步推动社区工作者向职业化、专业化转变,崇川区还鼓励社区工作者参加社会工作者职业资格考试,到目前为止全区持证社工达到237名,社工队伍专业化水平得到有效提升。

三、改革经验

(一)实体延伸治理架构

以党组织为领导核心、居民小组为基础、网格化为依托,以打通服务群众最后500米为目标,按照“地域相近、楼栋相连、资源相通”原则,在社区居委会以下组建“邻里”。为实现“邻里有形覆盖、服务有效落实”的局面,“邻里自理”模式充分考虑城乡社区差异:涉农社区村组结构基本完整的,按原村民小组建制、150户左右设置邻里;城市社区以3-10个楼幢、300户左右设置邻里;拆迁安置小区参照城市社区设置邻里。邻里划分一般以现有小区为基础,以居民共同居住空间和习惯为要素,一般以路、河、标志性建筑等为界,各邻里之间有机衔接。目前,全区108个社区,已建邻里910个(含58个虚拟邻里),基本实现全面覆盖。

(二)有效分配治理角色

“邻里和谐促进会”是“邻里治理”的核心管理单位,由居民选举理事长(小组长)及理事(楼长)。每个邻里设一名干事,由社区公共服务中心专职工作人员担任。邻里建立以居民、社会组织、辖区单位为主体,业主委员会、物业公司共同参与的共管、专业、志愿等三组服务力量。以社工、辅工、志工服务邻里为基础,选优配强信息、保洁、保安、调解、巡防、宣传、评议、秩序、帮扶等九类服务人员,形成“一心一会三组力量九大员”的邻里服务架构。实行社区—邻里“3N32”工作模式,即3名分管社干(党委书记、公共服务中心主任、党委副书记)+N名邻里社干(每两个邻里配置1名专职邻里社干)+3名条线社干(党建群团、城建城管、综治维稳)+2名窗口社干(劳动保障、民政计生),其中5名邻里社干全天沉到邻里开展工作。对社干进行定期考核并将考核结果与奖惩、晋升挂钩,尤其对邻里社干的评议采取每月由邻里理事集体开会讨论表决的方式进行;对于邻里理事、理事长等人员也进行定期考核评议,对考核优秀的给予一定物质和精神奖励。

(三)合理定位治理机制

倡导基层群众自理是核心定位,自理的主要形式是建立居民议事会制度,最大限度地集中民智、激活民力、凝聚民心。每个邻里在居民较集中、最方便的地方设立“邻里居民议事厅”,确保居民“议事”有阵地。通过召开邻里居民议事会、邻里评议会,自主解决邻里事情,做到“小事不出邻里”,涉及多个邻里的事情,由社区组织居民代表会议协商解决。通过培育互相关爱、彼此理解的邻里关系,营造“有交往就有邻里、有参与就有幸福”的邻里氛围;通过建立难有所帮、需有所应的邻里关系,增强邻里人群的凝聚力、向心力,营造共享幸福生活、共同承担邻里义务的氛围。

(四)巩固深化治理模式

2015年,崇川区召开了以“深化社区邻里基层治理体系”为主题的大会,同时下发了《关于深化“一心三体多元”的社区邻里基层治理体系建设的实施意见》,要求进一步放大邻里建设的创制效应,以满足居民需求和解决基层实际问题为导向,以体制机制达标准和机制作用求实效为目标,以“贯标工程”、基层党建、志愿服务、社会组织、“街邻互动”等重点工作为抓手,不断提升全区社会治理水平。按照每月一个主题推进会的要求,先后召开了“贯标工程”、基层党建、志愿服务、社会组织、贯标推进和“街邻共建”的现场推进会,为推进全区基层治理标准化建设打造了多个样本。制定下发了《崇川区社区邻里基层治理体系标准(试行)》,并将推进“贯标工程”作为全区深化社区邻里基层治理体系建设的基础性、支撑性工作来抓。通过“贯标”行动,2015年全区108个社区、852个邻里、422个服务处完成标准化建设验收,全面实现了街道、社区、邻里三层架构、硬件、人员、机制、管理等方面的标准化建设,社区、邻里正逐步成为老百姓津津乐道的一道风景,成为打通为民服务最后500米的基石。目前,南通市崇川区社区邻里基层治理体系标准化建设已经获得省质监局立项,将推动实现崇川区社区邻里基层治理体系建设标准顺利打造成为基层社会治理领域的首个地方标准,率先填补该领域空白。

来源:地方供稿

(责编:赵鹏(实习生)、秦晶)