南通市:“一综多专”大调解机制

2016年07月28日10:45  
 

江苏省综治现场会考察海门市社会矛盾纠纷调处中心大调解信息系统建设。

2003年,南通市结合区域性、阶段性社会矛盾的结构特点,在全国率先建立了社会矛盾纠纷大调解体系。经过十余年的实践、完善和发展,大调解已从单一的矛盾化解发展成为融矛盾纠纷预防、排查、化解、应急处置于一体的“一综多专”工作体系,在实践中走出了一条诉讼之外、更为便捷高效、更能满足群众需求的化解矛盾纠纷的新途径,有力促进了区域平安和谐。

一、南通大调解产生的背景

南通地处江苏省东部,东濒黄海,南临长江,隔江与上海相望,面积8001平方公里,常住人口730万,城镇人口458.2万人,外来人口超过110万。南通是1984年国家首批14个沿海对外开放城市之一,改革开放和经济发展起步教早。进入新世纪以来,南通市又适逢长三角一体化战略、江苏沿海开发战略和“一带一路”建设等国家战略机遇叠加,使其成为长三角经济带最具优势和活力的城市之一。2015年,南通实现生产总值6148.4亿元,同比增长9.6%。

经济的快速发展必然带来大量的社会矛盾,各种社会矛盾凸显这个“成长的烦恼”在南通同样不可避免。特别是进入新世纪以来,社会转型,经济转轨,大量的社会矛盾纠纷愈来愈呈现出多元性、复杂性、群体性和以利益诉求为主的特征,严重制约着南通经济社会的健康有序发展,如果不及时有效化解,就有可能使“小事拖大,大事拖炸”,衍生出一些更为复杂更深层次的社会矛盾,甚至成为影响社会稳定的大问题。与此同时,传统的人民调解以及其它纠纷解决方式面临种种困境,难以适应及时缓和大量纠纷的现实需要,在解决纠纷上的作用日趋下降。传统的法院解决纠纷模式因其被动性(不告不理)、严格性(法律法规)、机械性(法定程序)等特征,使其许多纠纷案结事不了;特定的政府职能部门不具备单独调动和支配各种制度资源的能力;社会组织对纠纷的解决更是一种软式解决,不具有公信力和强制执行力。为此,改变过去各种纠纷解决方式单兵作战、各自为政的局面,构筑一种更具实效、更具权威的纠纷解决方式显得非常迫切。

有鉴于此,南通市委、市政府直面社会转型期阶段性发展特点和社会矛盾纠纷现实,以勇于改革的锐气和善于探索的智慧,把构建大调解机制作为事关全局的大事来定位、来谋划、来推进,探索建立了以“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”为主要特色的社会矛盾纠纷大调解体系,并在不断的实践发展中形成了“整合资源、整体联动”的特色机制,“三免”(免费咨询、免费服务、免费调解)、“四有四必”(承诺有案必受、有受必理、有理必果、有果必公)的特色原则,“一综多专、专业调处”的特色格局,让普通百姓不走远路、不打官司、不花本钱就能解决好问题。

二、主要做法

“整合资源,整体联动”是大调解机制的核心所在。即在党委政府的统一领导下,整合多方资源,构建内在联动,在纵向上搭建县乡综合性大调解平台——社会矛盾纠纷调处中心,横向上依托部门、行业组建各类专业调处机制和对接机制,形成“一综多专”的工作格局,如同一张纵横交错的水网,对发生在最基层、最前沿的社会矛盾纠纷进行过滤调处,切实解决了一大批影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性矛盾纠纷。

(一)构建六级组织网络,大调解综合性平台全区域覆盖

全市构建了市大调解指导委、县调处中心、乡调处中心、村(社区)调处站、十户调解小组和基层调解信息员的大调解工作六级网络,重点强化县、镇和村(社区)三级实体功能。全市9个县(市、区)调处中心全部按正科级事业单位设置,由党委常委、政法委书记担任主任,配备专职副主任2-3名,常务副主任按正科职配备,明确为政府组成人员、政法委委员、综治委委员。各县(市、区)核定专项编制8-10名,最多县的达到26名,最少的也在7名以上,人员调配纳入政法队伍体系统一管理。经费纳入统计财政年度预算,人头经费按其它部门2倍标准核拨。在职能上,党委政府赋予县调处中心矛盾纠纷交办转办、督查考核、指导协调、情况通报、一票否决建议等“六大权力”, 着力强化矛盾纠纷排查、重大纠纷调处、组织听证对话、社会舆情研判、稳定风险评估、对下管理考核、专业调处指导、队伍教育培训等综合功能,与职能部门建立联动联调和工作对接机制,推动人民调解、行政调解、司法调解有机衔接。在出现跨区域、跨行业矛盾纠纷时,充分发挥党的领导作用,协调各方,最大限度地整合各方力量,形成化解矛盾纠纷的合力。乡镇(街道)大调解中心与乡镇社会治理服务中心整体联动,有效整合辖区内公安、司法、信访、民政、国土等部门的调解资源,完善联动机制,切实履行好矛盾纠纷联动调解、分流指派、调处调度、调处督办等职能。村居(社区)调处站配齐配好不少于2名专职调解员,均有专门的调解工作室和办公室,负责日常矛盾纠纷排查和信息上报,专职调解员按每人每年5000-8000元补贴纳入县镇两级财政统筹。

目前,市综治办设大调解工作处,安排5个行政编制,专司负责全市的大调解工作。全市9个县(市)区调处中心共核定139名专项编制。103个乡镇(街道)调处中心作为大调解体系的主体支撑,是社会治理服务中心的核心办事机构和重要窗口,配备不少于2名专职调解员。2008个村级调解组织依托村(居)公共服务中心设立,与村(居)综治办、警务室三位一体,配备1名综治专干、1名驻村民警、2名专职调解员。全市专职调解员达5000余名。

(二)延伸调解工作领域,专业化行业化调解组织全面发展

随着改革的不断深入和经济利益格局的不断调整,与全国其他地区一样,南通社会矛盾由民间类向以利益诉求为主体的民生类转变,征地拆迁、劳资矛盾、环保问题等新型社会矛盾纠纷呈上升之势。针对这一实际,南通市一方面从完善运行机制、强化力量配备、加强硬件建设等方面入手,狠抓大调解综合平台的功能拓展;另一方面狠抓专业调处机制的深化发展,向涉及民生领域和矛盾纠纷多发高发领域、重点行业不断延伸。2008年,市综治委下发《关于深入推进专业调解机制建设的指导意见》,真正做到哪里有矛盾、哪里就有调解工作。

早在2008年2月,南通市就成立了全省首家政府主导管理下的独立第三方医患纠纷专门性调处机构,将市区二级以上医院发生的医患纠纷纳入调解范围,探索构建“多方联动的资源整合机制、客观公正的事故鉴定机制、规范有序的调处预防机制和科学合理的保险理赔补偿机制”的四大工作机制,打开了化解医患纠纷的“第四扇门”。中心成立之初就秉承大调解机制“三免服务”(免费咨询、免费受理、免费调解)要求,按照“政府推动、市场运作、多方参与、专业调解”的模式,代表政府依法履行调处医患纠纷的职能。人员构成上,整合司法、卫生、公安、法院以及医院和保险等部门的专业资源,抽调10多名专职人员成立专门工作团队,其人事关系和工资奖金保留在原单位,日常工作在调处中心,接受中心统一管理和考核。同时,聘请来自医疗卫生系统的77名专业人员组成医患纠纷专家咨询委员会,建立专家咨询工作与卫生行政管理、法院诉讼、法律援助、法律服务等衔接制度,切实提升医患纠纷调处的权威性。机制保障上,市一级成立市领导牵头的医患纠纷调处工作领导小组,中心日常工作经费全部列入财政统筹,确保其中立性的本质特征。至2014年底,全市其他6个县(市)全部按照市级模式建立了实体化运作的县级医患纠纷调处中心。

再比如针对劳资纠纷高发的态势,南通市不断完善劳动人事争议专业调处工作机制,建立健全调解网络,在市、县两级人社局内分别设立了劳动人事争议调处中心、劳动人事争议巡回法庭、职工法律援助工作站、和谐劳动关系检察室,充分整合相关部门资源,设立一站式调处服务平台,将人民调解、仲裁调解、行政调解、司法调解、法律援助、检察监督融为一体,建立劳动人事争议六方联动调处机制,通过部门对接、整体联动、互通信息,合力化解争议矛盾,大大降低了调后求裁、裁后求诉的比例,有效避免了矛盾激化,减轻了维稳工作的压力,提高了社会的和谐度。

又如在交通肇事纠纷调处方面, 2010年以来,通过整合社会调解资源,全市建立7个交通事故损害赔偿中心、78家交通事故损害赔偿调处工作站,探索建立了公安交巡警牵头,大调解中心、法院、检察院、保险公司共同参与的“五位一体”交通事故专业调解机制,实行受理、调解、执行、理赔等一体化。

当前,像上述类似的化解新型矛盾纠纷的专业机制,在南通已经建立19个,涉及劳资、交通、拆迁、消费、环保、物流、电商、保险等诸多民生领域。这些疑难矛盾纠纷发生后,调解人员第一时间现场调控、第一时间启动调处程序,为纠纷双方打通化解矛盾的“绿色通道”,从而最大限度地维护正常的社会秩序。

(三)紧贴执法理念转变,调解资源与政法行政专业资源有机对接

长期以来,公检法部门一直是各类矛盾纠纷的汇聚地,尤其是近年来案多人少的矛盾日益突出。从司法实践来看,依法可调解、和解的案件是判还是调,有着截然不同的结果,调解结案的案件,能做到“案结事了”;调解结案率高的单位,涉法涉诉案件就少;在调解上下功夫多的干警,群众满意度就高。从2005年起,南通市综治委、市大调解指导委先后下发了关于实施“公调对接”“检调对接”“诉调对接”等一系列规范性指导性文件,并通过召开现场会等形式,选树典型、提炼经验、固定做法,着力推进公调对接、检调对接、诉调对接等对接工作机制。在“诉调对接”中,各基层法院成立专门的诉前调处中心或调解窗口,从法院和调处中心抽调精干力量专职专事,调处中心一名中层干部任副主任,实行分流和调处相结合。工作中,贯穿“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则,在当事人向法院提起诉讼的民商事案件中,凡案情简单、事实清楚、法律关系明确的,在征得当事人同意的前提下,首先流转至诉前调处中心进行调解并在7日内完成调解,出具调解协议书;如未达成协议需进入司法程序,立案后,由中心速裁庭进行诉讼调解,调解不成则及时作出判决,最大限度地缩短了诉讼周期,减轻了当事人的诉累。近年来,法院系统民商事案件的调撤率在70%左右,涉法涉讼信访案件也连年下降。2011-2015年,全市达成调解协议后提起诉讼的矛盾纠纷数不到400件,法院对调解协议的采信率达99%以上。在公调对接上,实行县调处中心与县公安局、乡镇调处中心与派出所、警务站与村居调处站三个不同层面的对接,并把重点放在乡镇层面。职能管理体制从原先依附于治安支(大)队的格局中分离出来,设立专门机构,负责公调对接工作的统筹规划、组织管理、督查指导和业务考核等。全市各基层派出所全部按照“驻所制”的要求设立公调对接站,安排专门场所,落实专职人员,规范矛盾纠纷移交的类型、程序和方法,真正实行有序无缝对接。近年来,公安机关约有占总数1/3的非警务类矛盾纠纷有效分流到各级公调对接机构成功化解。在检调对接上,市检察院成立检调对接办公室,县级检察机关成立案件管理中心,对相关案件优先进入调解程序。在重点乡镇(街道)设立检察工作室,把轻伤害、交通肇事等多发性犯罪案件和部分过失犯罪案件作为调解处理的重点。检察院办理交通肇事案件通过“检调对接”达成和解结案的占总数的40%以上。政法部门三大对接机制的建立,实现了调解资源与政法专业资源的有效整合,为新形势下政法综治工作注入了新的活力。三大对接机制既相对独立又协调联动,依托对接机制这一平台,对矛盾纠纷形成从110接处警起,各个环节“层层过滤”,根据矛盾纠纷的特点和化解需求,形成“一条龙”及时畅通地分流处置机制,使政法部门在同一平台上形成合力,不再“单打独斗”地解决矛盾纠纷。它不仅从源头上成功化解了大量矛盾纠纷,有效减少了矛盾纠纷直接进入执法司法渠道的流量,而且直接推动了政法机关执法质量的提高,赢得了良好的政治、法律和社会效果。

除了诉调、公调、检调对接机制以外,南通市根据矛盾纠纷化解的实际需要,务实性建立了“网调”、“访调”、“援调”、“纪调”等对接机制。比如,为有效调处化解愈来愈多的互联网虚拟社区各类矛盾纠纷,2009年,南通市公安机关网监部门与各地调处中心联手,探索建立起网上受理、答疑、疏导、调解工作新机制,实现了网络矛盾纠纷化解与现实社会大调解的有效对接。市公安局网监支队特别成立了“网调对接中心”,有2名专职民警对互联网络进行24小时在线巡查,并督促各大网站协助巡查。对发现的矛盾纠纷,巡查民警通过实时聊天工具开展调处工作,对双方自愿接受网上调解的,当即调解;对情况复杂,涉及因素比较多的纠纷,根据受理范围进行细化分流,使每起纠纷都能准确地流转到各级大调解中心,第一时间得到妥善调解。“网调中心”与市及各县(市)区大调解中心在网上均建立了矛盾纠纷流转系统,并设置事中监督、事后反馈环节,确保每件涉网矛盾纠纷的流转和调解公开透明。7年来,“网调中心”共发现本地征地拆迁、医疗事故、农民工欠薪等易成为网络炒作源点的重大矛盾纠纷280余起,通过与各级大调解中心的对接,90%的矛盾得到化解。为此,孟建柱书记在相关材料上批示:“江苏南通市创新工作思路,积极探索建立网络纠纷调解机制的做法好,适应了新形势,提高了维稳工作的能力,值得研究、总结。”省委书记罗志军也分别作出重要批示。

(四)以信息化管理为支撑,矛盾纠纷动态预警和化解绩效有效提升

南通市在全国范围内率先实现了社会矛盾纠纷大调解信息化管理,通过信息管理系统、大调解门户网站和视屏远程系统“三位一体”,实现了矛盾纠纷排查化解工作的全过程动态管控。

研发大调解信息管理系统。从2010年3月份开始,为提升“大调解”工作信息化管理水平,由南通市综治办牵头组织联合地方网络公司共同研发了南通“大调解”信息化管理平台,同年8月正式上线启用。系统围绕矛盾纠纷网上排查、网上报告、网上分流、网上办理、网上预警、网上督办、网上培训、网上考核等方面,建立了一整套网上工作机制。覆盖9个县市区、103个乡镇(街道)、2008个村(居)以及19个专业调处机制,有效促进了大调解“一综多专”网上运行机制的建立,实现了大调解体系从粗放式管理向精细化管理转变,做到了系统覆盖最大化、数据传输实时化、操作应用简便化。截至2016年2月,全市通过大调解信息化管理平台累计采集信息120万多条,为发挥大调解机制功能、维护社会和谐稳定提供了有效保障。信息化管理从各级领导的案头一直延伸到村居社区,全市矛盾纠纷发生的类型、总量、化解等情况通过信息网一览无余。

建设大调解门户网站。2010年5月,“南通大调解” 门户网站在互联网上正式开通(网址http://www.ntpeace.org.cn/),成为南通大调解对外展示宣传、方便群众参与的一个重要窗口。通过平台集成的重要部署、理论文章、图片新闻、热点新闻、基层动态、专业调处、对接机制、社会管理创新、规章制度、法律法规、工作动态、典型案例、咨询服务、视频点播等30多个模块已对外发布信息11415条。网站还设立“矛盾纠纷网上受理调解专区”,专门接受网民的咨询、投诉、建议和举报,畅通网民诉求表达渠道,通过“大调解微博”发布128条网站信息,网民纷纷关注、热议、跟帖,成为热门微博,累计点击量已超100万余人次。

建设大调解视频系统。利用市电子政务网,整合全市视频调解资源,建立市、县、乡三级大调解视频联动联调机制。通过大调解视频指挥,规范实施由“日报告、周点评、月研判、季考核”支撑组成的矛盾纠纷排查化解“零报告”常态管理机制。借助大调解视频系统开展领导远程接访,畅通群众诉求渠道,充分发挥其社会管理特别是社会稳控作用。聘请法院、检察院、公安、环保、拆迁、工商、物价等部门专业人员为客座教授,依托视频系统定期举办在线讲座,扩大培训知识面,最大限度提高参训率,有效提升全市调解员队伍的整体素质和社会公信力。同时,通过充分整合大调解视频指挥信息资源,实现重大矛盾纠纷调处远程指导、远程协作调解、调解动态实时掌控、组织应急指挥调度等功能,提高了重大疑难纠纷的调处成功率。

(五)规范的制度化运行,推动大调解法制化建设日臻完善

为保障大调解体系正常运转,南通市先后建立了源头预防、排查研判、分级调处、应急处置、职业管理、奖惩考核、责任追究、工作保障等“八大工作运行机制”,市、县两级先后出台《关于实施矛盾纠纷排查“零报告”制度和责任查究制度的意见》、《关于实行“大调解”效能监察的意见》、《关于加强“大调解”效能建设的意见》、《南通市调解专业人员职业水平考试和评价实施办法(试行)》、《南通市社会矛盾纠纷大调解个案奖补办法》、《关于进一步加强依法化解社会矛盾纠纷的指导意见》等一系列务实管用、符合实际的制度文件近300个,使大调解体系不仅有组织保障,更有制度支撑,大大提高了其运行效能。

社会稳定风险评估制度。对涉及民生问题的重大决策,涉及多数群众的改革改制事项,涉及多数群众切身利益的重大规划、基础设施和市政建设项目出台实施前,严格进行社会稳定风险评估。特别是在对待失地农民利益保护、土地流转、农民工工资、房屋征收、环境保护、涉外劳务等问题上,做到“应评尽评”,准确把握群众的情绪反应、可能引发的事态,做到只有不损害群众利益,不影响社会稳定,才可以“上马”,否则就“叫停”。 2016年1-5月,全市报备重大决策、事项、项目871个,共评估659个,通过评估准予出台的655个,暂缓出台或实施4个,不予出台或实施0个。

听证对话制度。南通全市各地方立足大调解平台,在县(市、区)和大部分乡镇(街道)调处中心设立听证对话厅(室)。对政府即将出台的相关政策措施和涉及群众切身利益可能引发矛盾的项目建设,举行听证对话,听取群众意见,防止出现“政府政策才出台,矛盾纠纷跟着来”的现象。自2005年以来,南通市9个县(市、区)103个乡镇(街道)共组织听证对话活动2000余次,参加群众10多万人,有效避免近百起潜在的群体性越级上访事件。

矛盾纠纷研判分析和“零报告”制度。制定《关于进一步加强社会矛盾纠纷分析研判工作的指导意见》,市、县(市)区每月、乡镇(街道)每半月、村(居)每周排查一次矛盾纠纷,召开社会矛盾纠纷排查调处工作协调会议,形成会议纪要报送上级综治办和本级党委、政府。研判分析主要包括本辖区和本系统矛盾纠纷的总体形势、主要特点以及阶段性规律,某一时段突出的矛盾纠纷、重大或群体性矛盾纠纷,可能引发的潜在矛盾纠纷等,并明确重大纠纷的直报备案制度和无矛盾“零报告”制度,县乡两级调处中心常务主任和村居调处站主任为“零报告”直接负责人。

分级调处制度。赋予县、乡调处中心矛盾纠纷分流指派、调处调度、调处督办、“一票否决”建议和渎职责任追究“五大职权”。县级调处中心履行对辖区内调解组织的指导、协调、管理、培训、督查和考核职能,受理调处一些行政性争议和跨地区、跨部门的重大疑难复杂矛盾纠纷;乡镇调处中心主要负责调处自身受理、上级指派和村居协调解决不了的矛盾纠纷,并对本乡镇各类矛盾纠纷预防、排查、调处等工作实行统筹;村(居)调处站主要负责本村居一般性民间纠纷的排查和调处。

职业化管理制度。2013年开始,为加强调解员队伍职业化管理,提高调解人员专业化水平,制定下发了《南通市调解专业人员职业水平考试和评价实施办法(试行)》,《办法》确立了专业调解员的准入机制,详细规定了调解员职级评定、晋升、管理、待遇等方面的内容,成为南通大调解队伍迈向职业化的一个标志。根据《办法》,市、县两级综治办联合司法、人社以及大调解中心等部门成立调解专业人员职业水平考试和评价工作领导小组,办公室设在市大调解指导办和县(市、区)调处中心,分别负责中级调解师和初级调解师职业水平考试与评价工作的组织实施和登记管理。

责任查究制度。实行市、县(市、区)、乡镇(街道)、村(居)按职责逐级进行责任倒查。严格落实“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则,强化矛盾纠纷发生地的党政部门一把手第一责任、分管领导直接责任、其他领导按照“一岗双责”承担相应责任以及调解组织部门责任、调解员直接调处责任的层级化责任体系。凡对重大矛盾纠纷发生前未发现情况或发现情况未及时上报、有效调处予以化解而引发严重后果、社会影响恶劣的,严格实行责任倒查,对相关责任单位实施“一票否决”。

绩效考核制度。大调解工作绩效考核既纳入年度综治考核大盘子,又实行专项考核制度。把矛盾纠纷的调处率和调处成功率、民转刑案件的下降率、越级上访和群体性事件的管控率、法院对调解协议的采信率、法院受理民事案件的下降率、同一矛盾纠纷110重复报警下降率和人民群众的满意率等作为考核重点。如对县(市、区)的综合考核中,“大调解”工作绩效所占比重在县级不少于 15%,乡镇级不少于20%,村级不少于30%的比重。

激励表彰制度。2013年以前,南通市委、市政府每两年进行一次“十佳调处中心”、“十佳调解员”评选表彰活动,已连续表彰4届。市综治委已连续五年组织开展“三无”(无民转刑案件、无群体性事件、无越级上访)乡镇评选,有三分之一左右的乡镇达到“三无”标准。各县(市、区)也将“大调解”表彰列入党委政府表彰项目。2014年,南通市综治委开展了首届“百名优秀村居调解员”评比。

政府购买服务制度。2014年12月,为进一步深化全市大调解体系建设,强化工作保障,提升工作绩效,南通市在全市范围内开始大力加强政府购买调解服务,市大调解指导办、市财政局、市司法局联合出台《关于政府购买调解服务的指导意见》,建立市调解员管理办公室和调解专家库队伍,将调解经费、个案奖补、部门专业调解等列入财政预算,以此保障专职调解员的教育、培训、管理、考核与矛盾纠纷的及时有效化解。通过政府购买调解服务,南通大调解在组织形式、工作机制上不断创新,工作领域进一步拓展,工作队伍进一步稳定,工作绩效持续提升。

个案奖补制度。2015年3月,制定出台《南通市社会矛盾纠纷大调解个案奖补办法》,个案奖补经费由各级财政部门列入年度经费预算,专门用于本辖区内人民调解员调解纠纷案件的奖补。经费实行专款专用,以“案结事了,一案一档;逐级审核、集中发放”为原则,按照每调解一件矛盾纠纷奖补50—200元的标准,由司法行政部门负责管理,统一核算,接受财政和审计部门的监督、检查。个案奖补制度充分调动了各级调解组织和广大人民调解员的工作积极性和主动性。

这些配套支撑机制一方面充分体现了大调解体系高度的制度化程度。南通市从2003年4月25日首次下发文件《关于建立全市社会矛盾纠纷大调解机制试点工作的指导方案》以来,从大调解的组织领导、工作制度、对接机制到考核奖惩、责任查究等各个方面已经形成了一套完善的制度体系,为大调解体系的高效运转提供了制度保障。同时,大调解并不脱离于整个社会管理制度体系之外,而是深深融入了宏观社会制度体系之中。在大调解体系整体制度设计中,融人民调解、行政调解、司法调解为统一整体,党委政府、政法、司法、各职能部门以及社会各方共同联动,形成合力,从而使得大调解体系深深根植于现行社会制度体系中,赋予了大调解在化解社会矛盾中龙头性、基础性和导向性的作用。

三、南通大调解的现实意义

南通市创造性地构建起化解社会矛盾纠纷的大调解体系,拓宽了社会矛盾纠纷疏导化解的渠道,创新了社会治理方式,对有效化解新时期社会矛盾纠纷具有现实意义。

大调解体现了中国特色民主法制建设的基本要求。南通市面对新时期经济、政治、社会领域涌现的矛盾纠纷,把民主协商、群众参与、调解优先的原则有效融入执政施政、司法执法、矛盾化解的具体实践中。从发展民主来说,大调解在充分尊当事人意愿的基础上,依据法律和政策,进行平等交流、民主协商,推动双方相互谅解、达成共识,这是协商民主在化解社会矛盾中的具体运用,有利于各方面诉求充分表达,通过协商达成一致。从加强法治来说,把调解作为第一位的司法能力,贯穿到公安执法、检察立案、法院审理和执行的各个方面,有利于促进和谐司法、实现法律效果和社会效果相统一。

大调解为化解新时期社会矛盾纠纷提供了有效途径。社会主义和谐社会不是没有矛盾的社会,但应当是能够有效化解各种矛盾、安定有序的社会。当前社会矛盾纠纷虽呈不断增多趋势,从总体上看,这些矛盾纠纷是在改革发展进程中出现的,属于非对抗性的人民内部矛盾,是可以通过调解方式解决的。南通市把大调解作为“上为党委政府分忧,下为一百姓群众解难”的实事工程、全局工程,做到经济发展越快,越重视矛盾纠纷的化解,在深入调研、大胆探索的基础上,建立了与新时期社会矛盾纠纷发展趋势相适应的大调解工作体系。公众安全感抽样调查始终位居江苏省前列,2014年达96.39%,位列全省第二。2015年96.33%,列全省第一。

大调解是加强社会治理的重大创新。社会治理是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动,既要有效规范社会运行,避免或减少社会矛盾发生,也要健全一套矛盾纠纷发生时能得到及时有效处理和化解的机制。南通市从动态变化的区域实际出发,以大调解工作体系建设为龙头,建立了健全的矛盾纠纷化解责任机制、考评机制、激励机制,经过十余年的运行和发展,已经成为一个比较成熟的社会治理体系。化解社会矛盾的主要方法从诉讼变成了调解。这一深刻变化,推动了诸多社会治理理念和方法的变革,逐渐形成了一种祥和的社会生态。用调解的理念化解社会矛盾,促进了社会治理从刚性向柔性转变;把党的思想政治工作、群众工作与社会工作紧密结合,有效整合社会资源、行政资源和司法资源,实现社会矛盾纠纷常态化解,促进了社会治理从一元向多元的转变;政府购买服务为老百姓维权,建立了一支具有较高专业素养、会调解善调解的社会工作者队伍,在政府与社会之间构筑一道矛盾纠纷的“缓冲带”和“减压阀”。南通大调解为加强社会治理提供了重要启示。

大调解赋予传统和谐文化新的时代内涵。中华民族“和”的思想源远流长,潜移默化,渗透于社会生活的各个方面。“礼之用,和为贵”、和睦相处、政通人和,成为人们普遍的价值观念和理想追求。调解作为和谐这一传统文化的重要载体,在中华大地上实践和延续了数千年。南通大调解的创新之处就在于:正确把握新形势下人民内部矛盾交叉性、复合性、相关性不断增强的特点和规律,突破了传统人民调解的局限,把人民调解、行政调解、司法调解有机结合,形成了一个综合性强、权威性高、公信力大的多元化矛盾纠纷调处机制,使大量社会矛盾通过非讼手段得到化解,有效减少了社会对抗。大调解使矛盾纠纷当事人实实在在领悟到“退一步海阔天空,忍一忍风平浪静”的境界,最终化干戈为玉帛,中华民族传统和谐文化得到了发扬光大。

大调解密切了党群关系、巩固了党的执政根基。新形势下的社会矛盾大多涉及民生。正确处理并解决好这些矛盾,一头连着广大群众,一头连着社会稳定;一头牵动着发展,一头关系到党的执政。南通市把推进大调解工作作为一件民生大事,思想上重视、组织上配强、政策上倾斜、工作上持续推进,不断加强领导、充实力量、拓展职能,提升大调解工作水平。同时,大调解坚持公益性、便民性和服务性的原则,群众“一不跑远路,二不花本钱,三不伤感情”,矛盾纠纷得到及时有效解决,在党和人民群众之间搭建了“连心桥”,开通了“直通车”,大大提高了群众对村、镇干部和党委政府的满意率,对密切党群关系、巩固党的执政基础起到了重要的推动作用。

南通大调解的不懈探索,在带来整个城市长治久安的同时,也赢得了各方赞誉。南通市社会公众安全感始终位居全省前列,连续多年被评为省社会治安综合治理先进市,先后荣获“长安杯”城市、首届全国“最安全城市”地级市之首、全国文明城市、全国“十佳和谐发展城市”等荣誉。美国研究区域冲突的专家、诺贝尔和平奖提名者伊万斯在南通考察大调解后,认为南通大调解富有创造性和实效性,适用于不同意识形态的国家,“是全人类的共同财富”。前中央政治局委员、中央政法委副书记王乐泉2011年11月27日在考察南通政法综治工作时特别指出,南通的“大调解”体系是化解社会矛盾纠纷的一个有益的探索。孟建柱书记在2008年11月23日视察南通大调解工作时,对南通市运用大调解机制妥善化解矛盾纠纷的做法和经验给予充分肯定。同时,南通社会矛盾纠纷大调解体系自推行以来,《人民日报》、《求是》杂志、人民网、光明网等国家级和省市级媒体陆续来到南通,对南通在化解社会矛盾纠纷方面积累的做法和经验进行了深度的报道。

来源:地方供稿

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